【摘要】申诉和解制度作为检察机关在开展民事行政检察活动中的创新监督方式，在减少诉累、化解矛盾、维护社会稳定等方面起到较好的作用，但因无法律的明确授权，而引起了理论界与检法两家的争论，笔者在肯定申诉和解制度的可行性和合法性的基础上，进而提出实施这种制度困境与解决措施，从而推动民行检察改革的深化与发展。
【关键词】民行检察；申诉和解；可行性；合法性
【写作年份】2009年

【正文】
     　　维护社会稳定、构建和谐社会是一切司法工作的目标，也是检察工作的重要一环。诉讼对于当事人来讲是“不得已而为之”的事，而申诉人到检察机关申诉，更是“没有办法”的办法。对符合抗诉条件的申诉案，检察机关提出抗诉后，申诉人的情绪一般会相对稳定。但抗诉不成功，或者原判决、裁定存在瑕疵或显失公平，由于种种原因，不符合抗诉条件，其合法利益得不到法律保护，当事人情绪就有可能波动。特别是那些社会反映强烈、侵害弱势群体利益和影响社会稳定的案件得不到公正公平处理，就容易导致当事人反复上访、缠诉，使矛盾升级，甚至酿成恶性事件发生，从而影响社会和谐安定。申诉和解制度作为检察机关在开展民事行政检察活动中的创新监督方式，可以有效减少当事人的诉累、化解当事人之间的矛盾、维护社会的和谐稳定，与强硬的监督方式相比，具有良好的社会效果。   　　一、申诉和解制度的含义   　　申诉和解制度是指当事人不服人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定向检察机关申请抗诉，在检察机关作出抗诉决定之前，双方当事人存有和解意愿而在检察机关办案人的主持下，本着自愿、公平、公正的原则所达成和解协议的一种办案形式。   　　申诉和解制度与相关制度的区别   　　l.与诉讼程序中的调解?即法院主持的调解?   　　在诉讼程序中，调解是一个原则。婚姻案件的调解是一种必经程序，在其它案件中也应当贯彻调解原则，做好调解的工作。应当明确的是，在一审、二审程序中的调解，是审判权的体现，是人民法院行使审判权的过程。在诉讼过程中，任何人不得行使这种权力，否则就是对审判权的侵犯。在抗诉程序中进行申诉和解的工作，不是行使审判权，它是在审判机关对当事人权利、义务已经确定的情况下，通过做好当事人思想工作，使当事人自愿对他们之间的利益进行适当的调整。这不是干涉审判权，而是正当的检察监督活动。   　　2、与执行和解   　　执行和解是指在案件执行过程中，双方当事人经自愿协商达成协议，变更生效法律文书确定的有关执行内容后，经人民法院执行人员审查确认结束执行程序的制度。而申诉和解发生在判决生效以后，当事人向检察机关申请抗诉过程中，双方当事人和解是在检察机关办案人的主持下所达成的协议。 [1]   　　3、与其它组织的调解   　　其它组织的调解，是指人民调解，即在诉讼程序开始之前，各种组织对当事人之间的纠纷进行调解，使之达成调解协议，增进人民团结与社会稳定。申诉和解不是人民调解，是法院判决生效以后当事人不服判决向检察机关申诉过程中，在检察机关的主持下，由双方当事人自行和解。   　　4、与诉讼外的当事人自行和解   　　自行和解，是在诉讼进行过程中，当事人在诉讼之外自行达成解决纠纷的协议，不再进行诉讼。对于这种和解，原告应当撤诉，法院认为和解协议不违反法律的，应当准许撤诉。而申诉和解发生在抗诉审查的程序之中，有检察官参与，并非在诉讼过程中的诉讼之外进行。   　　二、申诉和解的可行性与合法性   　　申诉和解到底算不算是一种检察监督方式，检察机关在办理民事申诉案件中到底可不可以采取申诉和解方式结案，因其无法律明文规定，故引起了法学理论界和法律实务工作者的争论：持否定意见者认为，任何司法形式都必须有法律明确授权，否则是无木之本、无源之水，申诉和解在现行法律框架内无法可依、无章可循，而且检察机关参与和解，是公权干预私权，违背了私权自治原则，同时还侵犯了人民法院的独立审判权 [2]；持肯定意见者认为，未为法定不等于其不合法，社会是在不断发展的变化的，申诉和解不违背法律原则，遵循自愿原则，符合中国国情，因此是合法形式。 [3]   　　笔者认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条 “当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”的规定，申诉和解制度虽没有法律的授权，但其是建立在诉讼当事人意思自治的原则之上的，是民事申诉案件当事人对自己的民事权利依法行使了处分权，使民事申诉案件处于事实上的终结状态。在此种情况下检察机关终结案件，既未违反法律规定，又收到了良好的社会效果；既在情理之中又在法理之中。   　　（一）它符合当事人意思自治原则。   　　当事人意思自治，是指民事案件当事人在不违反公共利益、不侵犯国家、集体和他人的合法权益的前提下，有权根据自己的意愿，自主地处分本人民事上的实体权能和程序权能，而不受外来干涉的权利。这是民事案件区别于刑事案件的根本原则，也是当今世界通行的规则，我国当然也不例外。当事人的民事意思自治，是一种充分的自治，贯穿了案件的始终。作为民事检察抗诉程序，它既是民事诉讼的司法救济程序，也是民事诉讼的补充程序，它虽然不在法院环节上，但它仍然属于民事诉讼程序范畴。因此，当事人意思自治原则在民事抗诉程序上应当同样适用。申诉和解，正是当事人这种民事自治权力在抗诉阶段具体运用的体现，所以它应是一种合法的办案形式。 [4]   　　（二）它符合检察机关法律监督的职能。   　　检察机关是国家的法律监督机关，这是宪法的定位，其职责是保障法律在全国统一、有效、正确地施行。根据法治理念，权力要用权力来制衡，失去制衡的权力必然产生腐败，这是权力配置的基本原则。民事检察的配置，是针对民事审判的制衡，是一种专门监督，其目的是防止民事审判权力的错用和滥用，具体形式是提起抗诉纠正错误的裁判和追究审判人员的民事枉法裁判行为。 [5]而民事检察抗诉形式，能使原审裁判“发生的法律效力”处于“中止”状况，要由再审来重新确定，因此，它是一种最直接、最有效、也是最权威的监督形式，已上升为法定形式。但申诉和解，在不启动再审程序的前提下，仅通过当事人的民事自治权利，对原审裁判做出一定的修正，达到了监督的目的，是一种自治的、间接的、有弹性的法律监督形式。从目的上说，二者目的一致、异曲同工，均服务于检察工作的根本职能，因此均应视为检察工作的业务形式。   　　（三）它符合民事检察司法公正的价值取向。   　　民事检察工作的根本目的是维护司法公正，维护当事人合法权益，而实现这一目的的手段主要是抗诉。但是由于抗诉程序十分严格，一般是“上抗下审”，甚至有的要经过几级审查，手续繁琐、程序复杂、周期性长，况且在司法实践中，许多民事诉讼都不会有全胜的赢家，经过法院的终审判决后，民事申诉人对争取更大利益的希望已经不大时，自然会考虑这种和解的因素。同时赢得利益的一方当事人也面临着法院判决执行难的问题，若被执行人不配合法院的执行，其诉讼亦面临着“颗粒无收”的局面。故对这些当事人存有和解意愿的申诉案件，检察机关不能仅仅严格按照法律规定的抗诉条件审查案件、用抗诉这一固有的、单一的形式去实现这一目标。民事检察监督方式应提倡创新和多样化。申诉和解适应了这一要求，它操作简便，无需启动再审程序，通过同级司法机关和当事人的沟通，在短时间内便可以解决双方当事人的纠纷，使双方当事人都能够满意接受，同样能达到履行法律监督职能和维护司法公正的效果。它的特点与民事检察抗诉相得益彰，形成优势互补，因此理应成为民事检察抗诉的一种补充形式。 [6]   　　三、申诉和解制度的困境   　　在构建和谐社会的今天，申诉和解制度不仅可以化解矛盾，更重要的是作为民行检察抗诉职能的补充，有利于减少抗诉成本，避免提请抗诉、建议抗诉、抗诉、裁定再审、再审裁判、再审强制执行等复杂的程序带来的再次诉讼的人力和物力投入，与强硬的诉讼方式相比具有明显的优越性。   　　然而作为一种监督方式的探索在具体实施过程中不可避免会存在较多的问题，主要表现在：   　　一是申诉和解制度无法律法规的明确授权。新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》以及《最高人民检察院办案规则》均未规定检察机关办理民事申诉案件过程中可以采取申诉和解这种办案方式，往往造成当事人对检察机关办案的不信任以及法院的不理解。 [7]   　　二是申诉和解制度操作流程不完善。作为检察监督方式的创新，该种制度还没有完善的操作流程可供参考，在实施过程中难免会出现各种错误。   　　三是和解协议效力问题还无法解决。申诉和解所达成的和解协议的法律效力无明确规定。和解协议现在只靠当事人之间的相互信赖执行。若当事人反悔，司法机关不得追究其法律责任，而引发新的社会矛盾。   　　四是检察机关在和解中的地位问题还没有解决。在和解成功后，在和解协议上只有当事人的签名，检察机关不盖章，检察人员的签名也只能以见证人身份出现。因此，有必要完善立法，制定切实可行的操作办法，确定和解协议效力，实现检法两院工作上的对接，以更有利于和解协议的承认和执行。   　　五是达成和解协议的案件未计入民行检察的工作成绩。申诉和解制度，作为一种“软”的监督方式，在上级检察机关考核时并没有将该类案件纳入考核项目，影响了办案人工作的积极性。   　　四、完善申诉和解制度的建议   　　（一）完善相关立法，健全和完善申诉和解制度   　　1、扩大民行检察的监督方式，赋予检察机关申诉和解职能。在立法机关在对有关法律进行修改时，扩大民行检察的监督方式，赋予检察机关申诉和解职能，并对检察机关在申诉和解中的地位等作出明确规定，以增强操作性。   　　2、赋予和解协议强制执行的效力。在检察机关的主持下所达成的和解协议，系双方当事人意思表示一致的结果，对双方当事人理应具有约束力，当一方当事人反悔时，对方当事人可申请强制执行该和解协议。   　　（二）规范和解程序，使和解制度有章可循   　　在规范现有和解案件的基础上，不断调研与总结，制定一行之有效的办案程序，使目前的和解制度有章可循。   　　（三）健全激励机制，将和解工作纳入考核项目   　　办理申诉和解案件，需要办案人员的责任心和工作热情，要充分发挥办案人员的主观能动性，需要建立完善的激励机制来鼓励办案人员，赋予办案人员在法律许可范围内的决定权；同时将和解成功的案件纳入上级检察机关考核项目，作为一项工作业绩进行考核。

【作者简介】
韩善宏，山东省临沂市兰山区检察院任职。

【注释】
[1]杨大培：《多元化解决纠纷机制的构建与申诉和解》，载中国检察网；
[2]高洪宾、朱旭伟：《民事检察监督不宜强化》，载《人民法院报》2000年6月27日第3版。
[3]张春生、李旺城：《民事检察调解可行性的法理分析和实践探讨》，载于正义网；
[4]黄松有：《对现行民事检察监督制度的法理思考》，载《人民法院报》2000年5月9日第3版。
[5]盛瑾：《关于检察机关法律监督权的立法问题》载于《法律应用研究》，中国法制出版社。
[6]金明焕主编：《比较检察制度概论》，中国检察出版社，1991年第1版。
[7]李浩《民事诉讼检察监督若干问题研究》，载《中国法学》，1999年第3期。