一、审委会定案过程的样本分析
审判委员会是人民法院内部对审判工作实行集体领导的组织形式，它不同于合议庭，不直接开庭审理案件，通过听取汇报来讨论决定案件，实行民主集中制的议事规则。本文以一基层法院近年来审委会讨论案件的定案情况作为分析的样本，分述如下：
（一）列入审委会讨论的案件类型及影响定案的因素分析
某基层法院的《审判委员会议事规则》中确定的定案范围为：重大或疑难案件的法律适用；拟判处缓刑、宣告无罪；再审、重审案件；行政案件以及上级交办、督办案件等，由审判委员会进行研究讨论并作出决定。2007年-2009年5月，该基层法院共决议事项311件，大致有以下几种情形：
1、法律适用疑难、复杂型
2007年-2009年5月期间，该基层法院议决的此类案件共有98件，占审委会议决事项中的31.51%.
先来看一个案例：某小学准备“六一”庆典活动期间发生一起学生伤害事故，学生左某将自行购买的喜庆产品带入会场玩耍时，产品盖突然飞出并砸伤另一学生罗某。一审判决被告左某的法定代理人赔偿原告各项费用共计6772元；被告某小学对上述款项承担补充赔偿责任。检察院提出检察建议，认为侵权人和受害人均为本校学生，伤害非“第三人”的侵权所为，某小学应当承担与其过错相应的赔偿责任，原判决某小学承担补充赔偿责任不当，属于适用法律不当。
此案在审委会讨论过程中，委员们针对《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干为题的解释》第七条第二款“第三人侵权致未成年人遭受人身损害的，应当承担赔偿责任。学校、幼儿园等教育机构有过错的，应当承担相应的补充赔偿责任”中“第三人”应当如何理解展开讨论，有的委员认为第三人应当指“学校以外的第三人”，有的认为应当指“受害人以外的第三人”。
根据该解释第七条第一款“对未成年人依法负有教育、管理、保护义务的学校、幼儿园或者其他教育机构，未尽职责范围内的相关义务致使未成年人遭受人身损害，或者未成年人致他人人身损害的，应当承担与其过错相应的赔偿责任”之规定，把两款结合起来从立法本意看，第一款解决监管人与被监管对象之间，当因为监管人未尽到监管职责而使被监管对象受到侵害时，监管人应承担的责任。而第二款中加害人是为一般主体（校外人）还是特殊主体（本校学生），只要侵权造成了在校学生的伤害，均应当承担赔偿责任；而如果此时学校有过错的，就应当承担相应的补充责任；第二款规范的是学校、加害人、受害人三者之间的关系。讨论时，委员们达成了一致意见：第三人应当指的是“受害人以外的第三人”。因此，原审适用第二款并无不当，但是，委员们经过仔细讨论发现，原审判决某小学对全部赔款承担补充责任又属不当，因为按照该款的规定，“应当承担相应的补充赔偿责任”，据此，审委会决定：该案进入再审。
2、社会影响重大型
先看案例：被申请人某压缩天然气公司建成了加气站，其上级主管部门市经委同意被申请人的加气站进行试运行后再进行综合验收。在加气站试运行过程中，工商行政管理局以其未经变更登记，擅自改变登记事项，从事车用压缩天然气充装经营活动，经工商行政管理局屡次责令改正而未改，违反了《公司登记管理条例》第26条规定，属擅自改变登记事项的行为，对被申请人做出了行政处罚。被申请人对上述处罚决定，既未申请复议，也未向法院起诉。申请人某县工商行政管理局申请强制执行。
此案在审委会讨论过程中，委员们提出“试运行”的法律理解不应局限于设备质量的检验，应当包含有对外经营的行为，如西安发改委的规定：“加气站试运行期间的税费待综合验收后征收”。县工商局以其改“试运行”为“充装经营”，属于擅自变更登记事项而给予行政处罚的依据不足。但是，行政相对人却未申请复议，也未向法院起诉，丧失了获得救济的机会。如果严格按照法律的规定，这一份有瑕疵的处罚决定也只能强制执行，但是由于该市有近百家类似的加气站，此案如果强制执行，将会影响整个行业的管理和发展。鉴于此种社会影响，审委会作出两项决议：一、征求县政府行政协调意见；二、若行政协调未果，则裁定不准予强制执行。最终，在县政府相关主管部门和法官的协调下，申请人工商局于2009年5月6日向本院申请撤回了强制执行的申请。此类涉及社会影响较大的案件在审委会议决事项中约占10%，由于涉及社会稳定，定案时特别考虑相关社会因素。
3、规定提交讨论的案件
在该院《审委会议事规则》中确定应提交讨论的拟判处缓刑的案件占了相当大的比例，2007年-2009年5月该基层法院决议事项共311件中，拟判处缓刑的案件177件，提交讨论的缓刑案件占审委会议决事项的56.91%，合议庭意见被审委会改变的案件仅1件。根据笔者参加审委会的体会，拟判处缓刑的案件往往是由承办人介绍大致案情，无反对意见即快速通过，所用的时间也就相对较短。从此类案件定案的过程来看，主要是根据合议庭的意见来议定，审委会委员对案件的处理大都较为认同。
4、风险转移型
此类案件数量无法统计，因为这是法律以外的因素，一般不会明白的记载于文字之中，但事实上确实存在此种情形。审判实践中，独任制法官遇到一些法律关系虽然简单，但双方当事人以法律外的因素向承办法官施压而使法官左右为难的案件时，为了减少审判风险，便选择了一种风险转移模式，将案件以“案情复杂”为由提交给审判委员会解决。由于立法中由于对疑难、复杂的界定模糊，造成主审法官可以轻易地将案件提交给审判委员会来处理，主审法官可以卸下自己的裁判包袱。
（二）审委会讨论案件的程序问题考量
1、审委会议决事项的数量增多
仍然以该基层法院为例，2007年为114件，2008年129件，2009年1-5月为68件，由此可以看出，审委会讨论案件的数量呈逐年上升的趋势。究其原因，首先，疑难复杂、新型案件增多，确实需由审委会讨论决议是产生这一现象的重要原因。其次，现有审判组织管理办法中尚无审委会议准入制度，有些法院制定的审委会规则中将讨论案件的范围过于原则化，或权限上收的倾向。次之时主管院长与庭长把关不严，只听汇报不阅卷宗或不参加庭审，只是签批，使一些不认真钻研法律、畏难情绪严重的审判员将案件进入了审委会议案环节。 日益增多的议决事项，增加了审委会的工作压力。
2、部分案件议决过程不紧凑
在此列举一例建设工程施工合同纠纷案件的议决过程来说明：第一次审委会讨论总共花费了接近两个小时，第二次审委会复议又花费了二十分钟。由于案情复杂，加之委员在开会前不久时候才拿到汇报材料，根本无法提前熟悉案情，所以只能是边听承办人的汇报边熟悉案情。由于对案件没有整体印象，涉及定案相关的重点事实并不明朗；然后部分委员对不清楚的事实方面的问题发问，汇报人一一回答，主持人还查看了关键证据；接下来才进入实质性的讨论分析阶段。案件议决过程中，熟悉案情的过程就显得尤为拖沓，导致了定案效率降低。笔者亲历的审委会议中，相当数量的案件属于此类情况。
3、表决机制不完善
目前，口头表决成为基层法院审委会定案的主要方式。按照中国传统的人情世故，这不可避免的会出现附和的现象，只要有主要领导表了态，大多数委员也就顺着这个意见发表看法，难有不同的意见表达，除非是敢于冒着极大的政治风险。
二、审委会定案的价值分析
当前，中国法官的文化和专业素质还不是很高，法院财政经费仍不独立的状况还的确存在，而且在短期内还无法解决，审判委员会仍发挥着无可替代的作用。因此，笔者认为，中国政治体制、司法体制未触及改变之前，现行审判委员会制度仍有利于法院各项工作的开展，并保持着法院、法官的独立地位与作用。因此，审委会制度特别是审委会对案件的最终决定权与司法独立不存在必然冲突，理由如下:
第一，审委会的存在并没有影响法官的独立审判人格，相反能提升法官的审判人格。
没有公正的审判能力何来审判人格?连审判人格都不存在，谈何独立?如果有，那么这种审判人格也是负面的。而审委会通过对重大疑难案件的审理和讨论，实现办案的公正，提高整个法院系统的审判能力，有利于建构审判人格。在现实中，如果法官自己能彻底解决案件，他们又何尝不发挥个人才智而去依赖审判委员会呢?事实上审委会存在的根本原因在于中国的许多法官的素质太为低下——当前社会，法官队伍主要有三个来源:一是正规院校来的学法律的或非法律的毕业生，包括大学本科和专科，但这些人数很少，在绝大多数法院（指基层法院），这类人数不到总体的10%；二是从当地招考或政府其他部门调入法院的，这些人大概占30%；三是复转军人，大概超过50% .这样的法官专业素质水平，决定了大部分法官对重大疑难案件没有独立审判能力。法官素质低下的现状，再加上现在全国法院系统片面地追求调撤率，基层法院法官办理案件时，总是以调解、撤诉结案为最终目标，如果遇到疑难案件调解不成，通常只有把案件提交审委会和咨询上级法院的法官从而使案件得到解决。在中国目前法官素质没有得到根本提高的情况下，审委会对疑难案件的讨论，可以说是有利于提高法官和审委会成员的业务水平，有利于重新构建法官的独立审判人格。
第二，法官和合议庭在提交案件上有很大选择权。
一般法院的《审判委员会议事规则》都规定，独任审判的案件，若法官个人对案件定性或法律适用拿不准，先要向庭长汇报，如果庭长与主审法官的倾向性意见一致，则可以定案；如果不一致，庭长将向主管副院长汇报，副院长也拿不准的，经副院长向院长报告，进入审判委员会讨论。如果是合议庭审理的案件，合议庭的意见与庭长意见不一致，由庭长向分管副院长汇报，副院长提出意见，要求合议庭重新审查；重新审查后，意见仍然不统一，副院长向院长报告，进入审判委员会讨论。在司法实践中，一般审委会审理案件的前提条件是合议庭或者独任法官难以把握的，且合议庭和独任法官自动向上提交的，并在递交的过程中，充分尊重了独任法官和合议庭的意见，即合议庭的意见和其他人的意见相左时，才提交审委会。如果合议庭能准确把握案件事实和法律适用等问题，显然不需要将其移交审委会；或者说如果合议庭成员对案件的处理没有异议，也不会层层递交到审委会讨论。因此，审委会定案权的存在显然是没有干涉法官的独立审判。
第三，审委会对案件的最终决定权虽然能影响法官对案件的决定权，但并不影响司法独立。
司法独立并不是仅仅指法官个人独立，它还包括代表某一司法机构行事权的单个组织的独立，它与司法独立是不相冲突的，与法官独立也是不相冲突的。按照法律规定，经审委会讨论的案件，审委会享有最后的决定权，这确实影响到了独任审判员和合议庭的最终决定权，但对案件的单独决定权与法官独立这两个概念并不等同。决定权是属于审判单位的，包括独任法官、合议庭和审委会三种组织；决定权更注重的是结果，即最后是由谁裁判的。而法官独立以法官个体为单位，法官是否独立，更注重过程。如在合议庭中，如果一个法官根据自己对案件和法律的理解发表裁判意见，但是其意见却可能会被合议庭其他两位成员一致否认，这说明法官在审理案件时还是相对独立的，法官独立性并没有受到影响。即使将案件提交审委会讨论的时候，仍然给予法官足够的发表意见的途径，因为一般审委会讨论案件时都要求案件承办人员到会汇报案情和各自发表对案件的处理意见，然后审委会才会讨论案件并做出决定。
第四，司法独立并非法官在审理案件的过程中绝对不受任何外界的影响、制约和干涉。
在现阶段的司法实践中，审委会作为我国司法制度的重要组成部分，在确保司法公正、实现审判民主、加强司法监督、发挥审判人员的集体智慧等方面依然起着积极作用。而且，我们一般理解的司法独立或法官独立大致是法官自由地根据自己对案件事实的评价和对法律的理解，对案件作出公正的裁决，不受任何方面或由于任何原因的直接的和间接的限制、影响、诱导、压力、威胁和干涉（参见《世界司法独立宣言》第2条），但是，这并不是说法官在审理案件的过程中绝对不受任何外界的影响、制约和干涉。如在诉讼过程中，法官对证据的选择和对法律的使用无不受到律师的雄辩甚至是狡辩的影响，即便是最高明的法官也不可能不受影响，如果法官不受影响，那么律师的举证和辩护似乎变得毫无意义。另外，除了最高法院的法官外，几乎每个法官都会在一定程度上不得不考虑自己的判决是否会被上级法官撤消和改判，并因此会调整自己的判决。在中国的法院中，当下级法院法官遇到疑难问题或者有争议的问题时，就会向上级法院请示。即便是独立性最强的美国最高法院的法官，也会在一些案件的判决上进行拉票和相互投票，力求自己的那一票具有更大的决定力。“司法独立的核心问题之一就是要有一套机制来防止法官利用其权力谋求自己的利益，甚或防止他把他个人的、超越社会标准的、哪怕是崇高的理想强加给社会” .将案件提交审委会，法官的权利被限制，法官并没有从中谋取自己的利益。据笔者观察，在司法实践中，法官团体大多数都认为，从总体上说并不存在审委会影响法官办案和司法公正的问题，他们也并不否认在少数情况下，他们个人的观念和审委会的决定有分歧，但他们显然将这种分歧视为工作中的分歧，是可以接受的分歧，并且只要最后结果好、不出问题就可以了；他们也并不否认个别委员业务水平不高，个别人员对审委会影响太大，并且做出了违心的判决，但整体上他们是认可审委会制度的。
三、审委会定案之规制探析
（一）审委会定案实体规制之设想
1、优化委员结构，提高定案水平
审判委员会委员的素质决定着审判委员会议案、议事的质量。与前述校园伤害案例类似的涉及法律适用方面疑难问题的案件讨论过程中，审委会委员的知识水平高低直接影响着案件讨论的走向。对于基层法院而言，面对此种案件时，若无高水平的法律专业人才引导大家的认知，要对案件作出决议就比较棘手了。
要提高审委会定案的质量，首先应当优化审委会委员的结构，改变审委会的委员以行政职务为主的配置与结构机制，建立起以法律专业知识与丰富审判经验为主的委员与机制。首先应对审判委员会委员定期进行岗位轮换，提高议案能力，避免审判业务实践单一而导致议事能力的单一，同时定期组织委员们学习法律法规及有关政策，学习最高院司法解释，省高院、市中院的有关审判工作指导性文件。其次，规定审判委员会委员一年中办一定数量的疑难案件，把审判理论与实践有机结合起来，审判委员会把主要精力放在对重大疑难案件的研究上，并通过亲自办案，以总结审判经验，加强对审判工作的指导。
2、邀请相关部门负责人旁听，增加定案透明度
社会对法院判决持怀疑态度的一个很大原因，在于案件处理的不透明，他们或者由于对法律理解的偏差，或者基于各自不同的立场，总认为判决不公正，存在暗箱操作。于是，在拿到判决后，要么不主动履行，要么缠诉缠访，近年来的涉法涉诉信访案件激增，给法院工作带来了很大的压力。因此，对于社会影响重大的案件，审委会可以采取邀请相关部门的负责人列席的办法，提高审判委员会讨论案件透明度。通过了解案件的决策过程，进而理解判决的产生过程，对案件处理的结果自然就心服口服了。作为社会的一个组织机构，人民法院处于矛盾焦点的位置，必须谨慎处理涉及社会稳定的影响重大的矛盾纠纷，这样增强定案的透明度，可以最大限度的减少法院的定案风险。
3、增强合议庭责任，规范定案的范围
从前述样本可以看出，提交审委会讨论的缓刑案件占了议决事项的很大比例（56.59%），缓刑案件提交审委会讨论定案并无多大的实质性意义，仅仅是程序性环节。无形之中，给审委会工作增添了压力，也造成了审判资源的浪费。建议改为“合议庭成员有分歧的或重大的缓刑案件提交审委会讨论”，让合议庭担负起案件的定案责任，既可以激发合议庭的责任感，也可以减轻审委会的工作压力，有更多的时间去做更有价值的事。
（二）审委会定案程序规制之设想
1、建立审判长联席会议制度
长期以来，审委会讨论案件的数量日益增多，日益繁重的行政事务和案件数量给审委会增添了较大的压力，使审委会议案的质量、效率大打折扣。为了减轻审委会的工作压力，提高工作效率，应当在审委会以下建立审判长联席会议制度。联席会议分为刑事、民事、行政、执行等各专门主题会议，由各相关业务庭有丰富审判经验的审判人员参加，审判长联席会议制度由庭长负责召集。这样有利于各类案件的处理平衡，做到法律效果和社会效果的有机统一。最主要的是能初步解决疑难案件的一些问题，减轻法官压力：“有利于提高审委会议案质量”。 在我国现在的独任制、合议庭、审判委员会三种形式的审判组织模式下，审判长联席会议制度毕竟不是审判组织，虽然审判长联席会议不能代表合议庭处理案件，但是却能起到指导、参考作用，可以减少提交审委会讨论案件的数量。
2、建立审委会委员回避制度
审委会应当确定回避制度，社会各界呼声很高，足以说明回避制度的建立对于审委会定案的公信力有很大的帮助作用。笔者也赞同这一观点，但是，如何操作，却是一个比较棘手的问题。因为，案件是否提交审委会讨论，是不需要向当事人公示的，当事人如果认为审委会委员中有需要回避的话，何时告知当事人申请回避的权利、何时提出申请、被申请人是否回避等问题也就成了一个法律上的盲点。
鉴于此，笔者认为，审委会回避制度的实行仍然应当采取自行回避和当事人申请回避相结合的形式，但要着重强调和提高自觉回避的自觉性。审判委员会委员如发现所讨论的案件与自己有利害关系，必须说明理由自行回避，否则一经发现应按照法律和制度规定予以处理。而当事人申请回避的情形，可以在开庭审理以后，审判委员会会议召开前，由合议庭将参加讨论案件的审判委员会成员名单告知当事人，如果当事人认为有回避的理由，应当写出书面申请或由合议庭成员记录笔录。
对其他成员的回避由本院院长决定，对本院院长的回避，由审判委员会决定是否回避，如院长确实回避的由院长委托副院长主持召开审判委员会。
3、建立委员发言顺序固定化制度
《人民法院组织法》第11条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制”。审判委员会实际上是各级法院中最高审判组织，其活动的规则至今没有明确的规定。最高人民法院在《最高人民法院审判委员会工作规则》中规定：“审判委员会实行民主集中制。对议题应当展开充分讨论。审判委员会的决定，必须获得超过半数的委员同意方能通过。少数人的意见可以保留并记录在卷。”而各级法院的审判委员会在总体上参照了该工作规则，具体的运行方式是由院长或副院长主持案件讨论，先由案件承办人汇报案件事实，庭长、分管院长作补充，而后其他委员发表个人意见，最后按照少数服从多数的原则作出处理决定。这实际上就是一种集体议事规则，是司法行政化的典型体现，审判委员会与案件承办法官或合议庭之间于事实上仍是领导与被领导、管理与被管理的内部行政关系模式。其开展的形式是“开会”而非“开庭”，在此过程中，各委员因其不同职位所体现出来不平等性暴露无遗，一般情况下职位较高、学历较高的委员先发表意见的，就会形成多数人的附合，于是少数服从多数就当然形成的案件的结论，还有当委员们争论不下时则由院长或副院长拍板。这些无一不体现出人民法院的审判委员会议事规则的行政化特色，这不仅违反了诉讼程序与制度，对于司法公正的实现也是一个重大障碍。
鉴于此，为避免行政职务的层级高低决定发言的影响力，有利于全体委员平等表达意见，追求定案的公正效果，应当建立审委会的发言顺序固定化的制度。按照从低到高的发言顺序，固定各位委员的发言顺序，在此基础上讨论确定案件的处理意见。
（三）审委会效能规制之构想
1、建立审委会专门工作机构，促进定案成果转化
目前，很多法院没有设立审判委员会日常工作机构，由于人员配备不足，大多数基层法院的审务工作均由研究室的一名工作人员兼任。这名工作人员除了审委会的会务工作外，还需要承担其他的工作，因此，审务工作的内容往往就局限于传达开会通知，整理和分发会议材料，记录会议情况，整理和落实会议决定等事务性工作。但是，由于审判委员会讨论的是重大、疑难案件，这些案件的处理对于基层法院审理很有指导意义，审委会讨论的过程中也体现了法官的集体智慧。这些智慧成果就需要有专门机构负责收集整理，通过归类调查研究，收集审判工作中存在的热点、难点，分析其原因，找出审判业务的规律，提出对策意见，用以指导审判实践，提高办案质量和办案效率。
2、建立错案追究责任制，督促定案质量提高
当前，独任制法官或合议庭遇到稍微复杂一点的案件，不愿花更多的精力去研究案件，图省事就提交审委会讨论，认为审委会讨论决议的案件，即便出现错误，也不会由承办法官承担错案追究责任，这正应了业界戏称的“集体负责就是集体不负责”，因此，有必要进一步强化违法审判责任制的落实。因合议庭成员各方意见不一致，由审判委员会讨论决定的案件出现错案的，若审判长的错误意见被多数审判委员会采纳，形成审判委员会决定的，审判长负主要责任；若其他合议庭成员的错误意见被多数审判委员会采纳或审判委员会自行决定意见造成错案的，审判长不应承担错案责任，由其他坚持错误意见的合议庭成员与审判委员会平均分担责任；因审判委员会委员发表错误意见导致错案的，由持错误意见的委员承担责任。
3、合理调整审判委员会委员结构，提升定案水平
现行审判委员会都是由正、副院长及各业务科室主要负责人组成，由于自身知识结构的局限，难于对所有的案件都做到应对自如，因此，应合理地调整审判委员会委员结构，在按行政职级确定的审判委员会编制的基础上，还应增加配置两名有丰富审判经验的审判员，以适应不同案件类型的需要。审判员的来源可采取定期考试，择优选定，定期轮换的办法，考试更换时间不宜过长，以两年轮换一次为宜，这样不仅能使法律知识全面，审判经验丰富，政治思想素质高的审判员即使没有达到一定职级，也可以有机会竞争进入审判委员会，发挥其积极作用，而且能够充分调动全院干警刻苦钻研业务，勤奋工作的积极性。
结 语
一项制度的理性建构，是应该充分考虑制度设置的理想与实践基础双重元素的。我们不能放弃对于正义理想的追求，但任何脱离实际、一厢情愿的制度设计只会进入理想的误区，导致南辕北辙，心猿意马。合理的中国审判模式远景应该是对正义的理想与现实基础作充分把握的基础上所做的设计。对审委会定案制度改革，无论采取什么改革措施，必须要立足于司法职权的配置本身去研究和探索，只要基于此改革方向，相信我们定能寻求到实用有效的改革措施，审委会制度改革一定能获得成功。（重庆市荣昌县人民法院· 杜波）
