一、我国公益诉讼的发展现状
在我国，公益诉讼还不是一个法定的用语，而仅仅是一个学术用语。顾名思义，公益诉讼是一个与私益诉讼相对的一个概念，公益诉讼是特定的国家机关、组织或者个人依照法律规定，为保障国家或者社会公共利益而提起的诉讼。这种诉讼在认定原告资格、审理方式、证据规则、裁判方式等方面都与传统的诉讼模式存在明显区别。特别是，由于在本质上是为了保护公共利益免受国家机关、组织或者其他公民的侵害，一般被认为具有维护法律秩序的客观诉讼性质。由于法律并未明确规定公益诉讼，因此，大多数学者倾向于将涉及到公共利益保护的民事或者行政案件归入公益诉讼的范畴。我将侧重从行政公益诉讼的角度，对公益诉讼的理论和实践作一阐述。
近年来，随着依法治国理念的深入人心，社会主义法治国家建设步伐的加快，公民的法治意识已经有了极大提高。当前，经济交往日益频繁，社会领域的冲突和矛盾日益激烈，一些侵权行为呈现出损害扩散、受害范围广泛、受害持续时间较长和受害者众多等特点，涉及到公共利益保护的各类案件大量呈现。在行政管理领域，行政机关的行政行为往往不仅仅涉及到行政相对人的个体权利，在很多情况下还涉及到国家利益和社会公共利益。目前，有关行政公益的纠纷主要集中于行政规划、行政公产、公共服务、国有资产保护、行业竞争、自然资源、公共工程建设、政策性行政垄断、产品质量监管、环境监管、医疗损害等领域。
囿于法律的原则性规定，我国的公益诉讼制度还没有真正地建立起来，但是，这并不妨碍法院受理和审理涉及公共利益保护的案件。通过这些案件的审理，法院的司法审查方式发生了巨大变化，已经逐步形成了一套不同于传统诉讼的“准公益诉讼”模式。主要表现在以下几个方面：
——原告资格标准由“直接利害关系”向“间接利害关系”转变。对于原告资格问题，诉讼法一般要求原告具有法律上的利害关系。在传统的诉讼模式下，原告资格一般被理解为须与诉讼标的之间具有直接的利害关系。在公益诉讼中，过度强调利害关系的直接性，就会将那些涉及到公民直接权益而主要涉及到国家、社会公共利益的案件排斥在司法保护之外。近年来，法院逐步放宽了原告的标准，最高人民法院制定的司法解释一般将原告资格定位于“法律上的利害关系”，不论是直接的利害关系人还是间接的利害关系人，均可以提起诉讼。法院的较为宽松的原告资格标准，为公益诉讼案件的受理提供了前提。
——诉的利益由“原告的私人权益”向“公共利益私人利益平衡”过渡。在传统的诉讼模式中，诉的利益通常被理解为涉及到原告的私人利益。原告需要证明自己的私人权益而非公共利益受到了侵害或者不利影响。近年来，这一标准已经逐步放宽，诉的利益由保障私人利益向私人利益公共利益兼顾转化。法院在受理和审理案件时，既注重了原告的私人利益，同时也关注了原告提起的诉讼中可能受到影响的国家或者社会公共利益。在过去被认为是“好事之徒”提起的公益案件（例如一毛钱如厕费案、要求铁路部门开具发票案等），也逐步为人们所正面评价。
——诉讼类型由“主观诉讼”向“主观诉讼客观诉讼兼顾”发展。在传统的诉讼模式下，诉讼是以保障个人主观权益为目的主观诉讼。而公益诉讼是一种把主观诉讼和客观诉讼结合在一起的诉讼。现代社会，包括许多民事案件的处理，影响到的不仅仅是原告个人利益，而且包括原告利益在内的公共利益。法院已经充分注意到在诉讼中保障公共利益的重要性，并且强化了法院的职权主义意识。目前，这一趋势已经非常明显，并且仍然处于进一步深化的过程之中。
二、建立公益诉讼的独特价值
建立公益诉讼制度，是社会主义法治发展的需要，是保障当事人基本诉讼权利的需要，也是回应型司法的需要。建立公益诉讼有利于彰显社会主义民主和法治，有利于防止国家机关怠于履行法定职责，有利于保护包括当事人在内的社会成员的合法权益，有利于推进服务型政府的建构，有利于推动和扩大公众参与。当前，公益诉讼制度特有价值主要表现在：
（一）建立公益诉讼制度是节约资源、保护环境、改善生态的迫切需要
充裕的自然资源、优良的人文环境和健康的自然生态是人类生存的必要条件，也是全人类的共同财富。因此，在高效利用资源、减少环境污染、注重发展质量效益的基础上，努力建设资源节约型、环境友好型社会已经成为全球的共识。当前，一些地方政府为了显示政绩和追求短期的经济利益，忽视甚至纵容资源浪费、环境污染和破坏生态的现象，对当地群众的生产生活条件造成了极大的侵害，对社会公共利益造成了极大的威胁。这类侵权案件如果按照传统的诉讼模式处理，就会导致没有任何人可以提起诉讼，从而无法通过诉讼程序解决这类问题；而公益诉讼正是促进相关监管机关依法履行监管职能、纠正相关单位和个人侵权行为的有效机制。
（二）建立公益诉讼制度是维护国家利益和保护国有资产的迫切需要
国有资产是一个国家得以存在，国家机器得以运转的重要物质基础。尤其是在公有制占主体地位的中国，国有资产更是在政治、经济和社会生活中占有举足轻重的地位。当前，我国社会正处于激烈的转型期，由于相应的法律制度并不健全，国有资产被侵吞、毁损或灭失的情况大量存在，国家的预期收入遭到侵蚀，甚至无法正常收回的现象也比比皆是。这些情况的存在严重地侵蚀了国家的基本经济制度，严重地损害了国家的根本利益。在这种情况下，受到损害的是国家利益，而非具体的个人或者组织，按照传统的诉讼模式，很难确定由哪个组织和个人提起诉讼，而国有资产管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼。如果这类侵权事件无法进入诉讼过程，违法侵权行为就无法得到及时有效的制裁，国有资产就无法得到有效的司法保护，而公益诉讼可以弥补因法律制度不健全导致的法治漏洞，进一步加大国有资产保护的力度。
（三）建立公益诉讼制度是维护市场经济秩序的迫切需要
市场经济是以追求个体利益最大化为目标的经济机制。一些市场主体为追求利益最大化，往往无视或者突破法律的规定，违法经营，违背公认的商业道德，不遵守竞争规则，侵犯其他经营者、消费者合法权益的事件屡有发生。一些地方忽视安全生产、生产销售假冒伪劣产品、虚造统计资料、不执行国家计划价格、欺诈牟取暴利、乱集资、乱贷款、乱涨价等，已经成为社会一大公害，严重地影响市场经济的健康发展。这类事件涉及面广、直接利害关系人可能基于种种考虑不愿提起诉讼，如果不进入诉讼，将使这类破坏市场经济秩序的行为无法得到制裁。只有通过起诉人条件较为宽松的公益诉讼，才能将这类事件纳入诉讼程序，从而通过司法审判维护市场经济秩序，促进市场经济又好又快发展的作用。
（四）建立公益诉讼制度是打破市场垄断、行业垄断和地区封锁的迫切需要
市场经济条件下，市场是配置资源的基础，而竞争是市场机制有效运转的前提。竞争是市场经济发展的强大动力，维护市场竞争秩序是中国社会主义市场经济健康发展的必要保障。我国正处于完善社会主义市场经济体制的关键时期，必须打破市场垄断、行业垄断和地区封锁，促进商品和各生产要素在全国范围内自由流动和充分竞争，确保市场竞争机制有效发挥其功能和作用。当前，一些地方的行业垄断仍然存在，特别是，价格垄断行为尚未得到有效控制，随意定价，任意收费，缺乏服务意识，严重束缚了市场经济快速有效发展，同时也极大地损害了广大消费者的利益。公益诉讼对于打破垄断和保护竞争、提高效率将起到积极的推动作用。
（五）建立公益诉讼制度是健全纠纷解决机制的迫切需要
公益诉讼制度是一种特殊的、非传统性的诉讼制度。在传统的诉讼模式中，原告起诉只能以与自己具有法律上的直接利害关系为限。在社会公共利益遭受侵害的情况下，与违法行为有直接利害关系的人所损失的利益往往很有限，而违法行为造成的不利影响却由全社会来承担。这些利害关系人可能基于种种考虑，不愿或者不敢提起诉讼。此外，实践中更多的情况则是，大多数损害国家、社会公共利益的行为，往往不存在直接利害关系人，因而无法提起诉讼来维护公共利益，这就导致大量损害公共利益的行为得不到纠正。公益诉讼制度将在一定程度上弥补传统诉讼模式在解决纠纷方面的不足，丰富新形势下诉讼机制的内涵。
三、公益诉讼制度的建构
基于以上考虑，笔者认为，必须在已有的司法实践的基础上，逐步建立健全公益诉讼机制，不断丰富发展公益诉讼实践。
（一）取消对公益诉讼原告主体资格和可诉范围的不适当限制
一是取消对公益诉讼原告主体资格的不适当限制。针对传统诉讼模式下对原告主体资格所作的不适当限制，应当对“法律上的利害关系”作进一步阐释、深化和明确，适当扩大公益诉讼原告资格的范围。“法律上的利害关系”不能仅仅理解为权利义务的增减、得失，只要行政行为对个人或者组织的权利义务可能或者已经造成不利的影响，该个人或者组织就具有了原告资格。只要有证据证明法律保护的利益，特别是国家利益或者社会公共利益可能或者已经遭受损害，就要允许相关个人或者组织提起诉讼，不能以个人或者组织并非直接利害关系人而不予受理。
二是取消对公益诉讼可诉范围的不适当限制。为了更加有效地、全面地保护公共利益，无论何种性质违法行为，只要其损害国家利益和公共利益，就应当允许提起公益诉讼。对于危害公共利益的行政行为即便法律没有明确规定，但如果已明显违背法理、伦理情理，法院就不能借口“法无明文规定”而不予受理，而应当在综合考量公共利益的需要的基础上作出司法判断。
三是准确把握公益诉讼原告主体资格。公益诉讼并非全民诉讼，那会导致法律虚无主义；取消不当限制不等于没有限制，那会导致诉讼泛滥。对于恶意炒作的、确与公共利益关系不大的案件，要按照法律的规定予以处理，防止公益诉讼成为滥诉和恶意诉讼的渠道。
（二）明确特殊主体在公益诉讼中的法律地位
一是明确公益组织的起诉权利。法律可以规定某些公益团体对于特定权益具有提起诉讼的权利。该公益团体在团体利益或者团体成员利益受到或者可能受到损害时提起诉讼，团体成员甚至团体以外的成员亦可引用法院裁判对有关的侵权人主张权利。当然，此项诉讼权利可以通过民事诉讼法、行政诉讼法等法律予以规定，由环境保护组织、消费者权益保护组织等公益组织来行使。同时，应当探索建立相应的诉讼保险或者公益诉讼基金制度，由相关部门依法支付误工费、交通费等费用，免除原告预先支付诉讼费用的义务，以便保障这一制度的切实实现。
二是改造和完善诉讼代表人制度。我国的诉讼法律对诉讼代表人制度进行了规定，即对于同一种类的、起诉人人数众多且不确定的案件，可通过选定代表人的方式进行诉讼。这一制度对于一次性解决同类纠纷、及时裁判案件、提高司法效率有着积极意义。但是，这一制度存在权利登记程序过于严格、适用范围过于狭窄等缺陷。通过改造和完善诉讼代表人制度，也可以实现公益诉讼的目的，主要是：赋予原告可以申请法院颁发禁令的权利；权利登记程序应当适当放松，不能把实际利益受损作为标准；对于不作为诉讼，不应当适用权利登记程序，只要不申请退出，即可由代表人代表其进行诉讼；适当放宽代表人诉讼的适用条件，不应当局限于“争议的法律关系相同”，只要具有共同的法律问题或者事实问题即可满足代表人诉讼条件等等。
三是建立检察机关提起公益诉讼制度。公益诉讼事件中，受到侵害的是国家或者社会公共利益，一般难以确定一个直接的、具体的受害人或者受害人基于种种考虑不愿提起诉讼。如果原告无法确定，就可能导致公共利益受到不可弥补的损失。借鉴国外一些国家的经验，检察机关可以作为公共利益的代表人提起公益诉讼。在法国、德国等国家，检察机关在民事、行政案件中，可以作为当事人参加诉讼以防止公共利益受到损害。根据我国法律规定，检察机关在性质上属于法律监督机关，不仅是法律秩序的维护者，同时也是公共利益的代表者。在民事、行政诉讼过程中，检察机关既非司法裁判者，亦非作为当事人一方的行政机关，具有独立的诉讼地位。人民检察院作为公益代表人参与诉讼目前还没有明确的法律规定。在1949年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条曾经规定：“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”当前，人民检察院的上述法律地位尚须通过修订法律予以明确规定，人民检察院可以根据法律的规定，依照职权或者按照当事人的申请，决定是否提起公益诉讼。
（三）完善符合公益诉讼特征的诉讼程序
考虑到公益诉讼重在保障社会公共利益的特点，在建立公益诉讼制度时，必须建立一套区别于普通诉讼的程序：
一是建立审慎的立案审查机制。考虑到公益诉讼可能带来的社会影响，有必要对公益诉讼案件实行审慎的审查。可通过设立审前听证程序，成立相关的审查委员会，负责此类案件的听证审查，对确实损害公共利益的案件予以受理，对“恶意诉讼”、“炒作诉讼”行为则拒绝受理。
二是适当放宽起诉期限。起诉期限制度本意在于督促利害关系人尽快行使权利，而公益诉讼中主要涉及到公共利益的保护，对于起诉期限可以适当放宽，以免由于起诉期限的限制使某些起诉因超过起诉期间而无法提起。
三是对于撤诉应当进行严格审查。撤诉行为是当事人意思自治和处分权的体现，将产生实际的实体法律后果。在公益诉讼中，起诉人是否能够代表公共利益、对其进行处分是否可能导致公共利益受到侵害，法院应当进行严格审查，以防止当事人处分其不能处分的公共利益。
四是强化法院的职权主义色彩。考虑到公益诉讼的客观诉讼性质，应当适当强化法院的职权主义色彩。在开庭审理、调查取证、质证、认证以及作出裁判过程中应当具有更多的司法能动性，以弥补当事人由于取证能力等方面的不足，确保案件的实质正义。
五是适当减免相关的诉讼费用。考虑到涉及公共利益可能带来的高额诉讼费用以及公益诉讼的公益性质，应当适当减免相关的诉讼费用，以体现国家对维护公共利益一方当事人的支持。
（四）建立与公益诉讼相适应的制度环境
一是进一步健全信息公开机制。公益诉讼是对权力腐败的防治，也是公众参与的表现。通过公益诉讼保障国家和社会公共利益的首要前提是要保障公民的知情权。只有充分准确了解政府的工作，公民才能对政府的工作进行准确的评价和有效的监督。当前，我国已经制定和颁布了《政府信息公开条例》，政府信息公开制度基本建立起来。但是，当前政府信息公开工作还远远不能满足公民的知情需求，已经成为对公益诉讼的一种不良的抑制因素，必须进一步加以完善。
二是完善公益诉讼执行监督机制。公益诉讼判决涉及到公共利益的维护，因此必须保证判决能够得到不折不扣的执行。在国外很多国家，为了保证公益诉讼判决的执行，通常设立专门执行监督机构，任命法院行政人员或者社会人士作为监督人员，定期检查法院裁判的执行情况，并向法院作出报告。这一做法可以借鉴。
三是建立提起公益诉讼的激励机制。为了鼓励公民提起公益诉讼，世界上许多国家规定了“律师费用转移”和“公私分取利益”机制。前者是指原告胜诉后，可以按照律师费用以一定倍数给原告作为奖励；后者则是对于因公益诉讼挽回重大的公共利益的，原告就获得按照挽回损失的程度分取特定利益的资格。我国则可以借鉴这一做法，采取返回适当利益的方式，鼓励原告提起公益诉讼。
四是对抽象行政行为的适度审查机制。抽象行政行为因其适用对象的不特定、适用范围的广泛性、适用时间的延续性、社会影响的深远性，大多与公共利益紧密相关。行政诉讼法虽然不允许就抽象行政行为提起行政诉讼，但是可以在法律适用过程对部分抽象行政行为进行适度审查，以便维护公共利益不受侵犯。
五是健全支持起诉制度。对于公益诉讼案件，各国一般均设有较为完备的支持起诉制度。根据我国有关法律，特定的组织（例如，消费者协会、工会、妇联）或者个人具备支持起诉的资格。今后还应当探索解决公益律师等公益法律服务团体的支持起诉制度。
