〔案情简介〕   　　某物资公司于1993年3月在省工商局登记成立，核准经营废旧金属回收等业务。2000年5月在省会所在的A市公安局申请核发了《特种行业许可证》，许可经营生产性废旧金属。2001年4月17日，该物资公司从该省Y市的一公司以每公斤14．30元的价格收购废铜线10035公斤，付款14余万元。Y市公安局D分局W派出所接到举报后将废铜线扣押，次日D分局依照《废旧金属收购业治安管理办法》（以下简称《办法》）第十三条第一项的规定，对物资公司作出“没收违法所得（非法收购的物品）并处罚款5000元”的处罚决定，并依照程序向物资公司送达了《公安行政处罚决定书》。物资公司不服D分局的处罚决定，经过复议后于2001年8月16日向Y市D区人民法院提起行政诉讼。   　　庭审中，D分局的代理人称：物资公司所持的《特种行业许可证》是A市公安局核发的，违反了《办法》第四条“收购生产性废旧金属的企业，向所在地县级人民政府公安机关申请核发特种行业许可证”的规定，其证照无效。公安部《关于对废旧金属收购业治安管理中有关问题的批复》（公复字〔1997〕4号）第二条规定：“根据《废旧金属收购业治安管理办法》第四、五条的规定，收购生产性废旧金属的企业，应当在其办理《特种行业许可证》的行政区域内从事收购业务。违者，应视为无证收购，并按照《办法》有关规定予以处罚。”故，D分局认定物资公司无证收购，并依照《办法》第十三条第一项的规定，对其作出的行政处罚是正确的。   　　2001年12月21日，D区人民法院作出一审判决：认为原告（物资公司）向A市公安局申请核发特种行业许可证并不违反《办法》第四条“企业应向所在地县级人民政府公安机关申请核发特种行业许可证”的规定精神，原告持有的特种行业许可证合法有效。被告（D分局）处罚所依据的公安部《关于对废旧金属收购业治安管理中有关问题的批复》（公复字（1997）4号）属规章范畴，该批复第二条“收购生产性废旧金属的企业，应当在其办理《特种行业许可证》的行政区域内从事收购业务。违者，应视为无证收购，并按照《办法》有关规定予以处罚”的规定，属于设定行政处罚。该批复未报经国务院批准，超出了规章对行政处罚的设定范围，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四条第三款、第十条、第十一条、第十二条的规定，本案不予参考适用。被告对原告作出的处罚决定，认定原告持证异地收购生产性废旧金属的行为违法，主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。遂判决撤销D分局的行政处罚决定。   　　D分局不服，于2002年1月22日提起上诉。2002年3月11日，Y市中级人民法院开庭审理了本案。D分局认为D区人民法院对有关法律条文的理解是错误的，其判决应予撤销。其一，《办法》明确规定核发《特种行业许可证》的主体是县级人民政府公安机关，A市公安局并非县级人民政府公安机关，无权核发《特种行业许可证》。但D法院却认为被上诉人（物资公司）向A市公安局申请核发特种行业许可证并不违反《办法》第四条“企业应向所在地县级人民政府公安机关申请核发特种行业许可证”的规定精神，持有的特种行业许可证合法有效。这一认识明显缺乏法律依据，违反法律规定；其二，D区人民法院认为公安部《关于对废旧金属收购业治安管理中有关问题的批复》关于超出行政区域从事收购行为的处理规定，属于设定行政处罚，违反了行政处罚法的有关规定，这一观点是不成立的。全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》第三条规定：“不属于审判和检察工作中其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”国务院办公厅《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发〔1999〕43号）规定，凡属行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释。《办法》是经国务院批准并由公安部发布的，属于行政法规。公安部有权对该《办法》作出解释。公安部的公复字〔1997〕4号批复就是对《办法》作出的解释，是对跨行政区域收购行为如何依照《办法》进行处理的一种指引，并不是对跨行政区域收购行为设定的新的处罚。   　　庭审中双方当事人争论的焦点是被上诉人（物资公司）所特的特种行业许可证是否有效、公复字〔1997〕4号批复本案能否参照适用。Y市中级人民法院于3月19日作出终审判决。法院认为，虽然《办法》规定颁发特种行业许可证的机关是县级人民政府公安机关，但不能以此否认县级公安机关的上级公安机关颁证的效力。在没有依法定程序撤销被上诉人所持特种行业许可证的情况下，该证是合法有效的。公安部〔1997〕4号批复是1997年6月25日作出的，有关行政处罚的批复内容，属于规章性质。该批复是在行政处罚法颁布实施以后的行政行为，依法应遵循行政处罚法的相关规定。行政处罚法第十二条第一款规定：国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范内作出具体规定。而《办法》未将持证异地收购行为列入应给予行政处罚的行为之中。因此，该批复超出了行政处罚法授予国务院部委的行政处罚规定权的范围。根据宪法第九十条的规定，公安部有权在其职权范围内颁布规范性文件来执行法律和行政法规，即享有执行立法权。而对于已经实施的行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的补充立法权，应由国务院作出解释。因此一审法院对公复字〔1997〕4号批复不予参考适用是正确的。上诉人上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。遂判决驳回上诉，维持原判。   　　〔评析意见〕   　　笔者认为，D分局的官司确实输得冤。基层公安机关大量的执法活动是以公安部的文件作指导的，由于各种原因，基层公安机关不会考虑公安部的文件是否与法律抵触，只是服从式地执行。公安部合法的文件或规章会指导基层公安机关依法地行使职权，否则，会造成基层公安民警违法行政（执法）。公安部文件甚至规章合法性问题的审查，应主要由公安部自己进行，只有进人诉讼程序，人民法院才会对作为具体公安行政行为、（或刑事执法行为）的依据（公安部规章或公安部文件）进行审查。一旦法院依法认定公安执法行为违法，将会造成公安工作的被动局面。以执行《办法》为例，颁发特种行业许可证的主体是否包含县级人民政府公安机关的上级公安机关，公安部无明确规定，而实践中确实有地级以上的公安机关颁发特种行业许可证。该《办法》明确规定个体工商户不得收购生产性废旧金属，那么如果个体工商户收购了生产性废旧金属，对其如何处理，《办法》中没有规定。实践中，许多公安机关按照《办法》的规定对其进行处罚。公复字〔1997〕4号批复是否与有关法律抵触，有的公安机关也向公安部请示过，而公安部未作明确答复。如果说该批复有效，公安部应当商请最高人民法院作出解释，以免地方法院的错误判决；如果说该批复与有关法律、法规抵触，应当明文废止，而2001年4月公安部关于废止部分规范性文件的通知和以前的文件没有废止，一些基层公安机关可能还会重蹈D分局的覆辙。还有许多公安规章（文件）与有关的法律、法规抵触，公安部应当抓紧这些规章、文件的清理工作，以利地方各级公安机关依法执法。

【作者简介】
杨联利，咸阳市公安局法制处任职。