概一国之法治，莫重于规范国家权力的运作；限权之关键，首当是对国家财权的掌控；而控财之要义，则在于支配“国家钱包”的预算。 [1]预算如此重要，以致其“是任何国家不可缺少的，一个国家没有预算，就如同一个国家没有领土、没有政府一样不可想象。” [2]预算既为控制权力的需要，兼为权力博弈的工具， [3]因此，对于预算的研究，自不应忽视对预算权力配置的关注。 [4]纵观预算的整个过程，其涉及的权力主体无疑是复杂多元的，其中既有行使立法权力、行政权力以及可能涉入其间的司法权力的国家机关；也有被马克思称为“第三种权力”的社会舆论力量；还可能会有行使参与国家政治生活权力的国家公民。 [5]尽管在不同的社会治理结构之下这些权力主体各自的地位和作用会大相径庭，但其均会从不同的方面对预算的形成及运行发生不可忽视的影响。然而，无论人们如何倡导与推行权利财政、公共预算，预算作为一种国家治理工具的本质决定了其在实践中只能是由规范意义上的国家权力主导；人民（也即抽象意义上的纳税人）权利本位只能作为一种价值内核嵌入其中，各种力量对于预算的民主化改造除了对于预算过程的参与之外，更重要的应在于对国家权力本身的改良。概而言之，行政权力和立法权力始终是国家预算的主角，司法权力参与预算的情形在当下并不普遍；即便参与，其一般也仅体现为对于行政与立法之争执的裁决。 [6]如此，预算权力在行政与立法之间的分配就是预算权力配置的核心问题。笔者即从这一视角出发探究预算权力配置的一般模式，以便对我国《预算法》的修订提供一种有益的进路。
一、议会至上：预算权力配置的民主要求
关于议会在预算权力结构中的地位，我们似乎可以直接进入结论部分：议会在现代政治生活中居于无上的地位，议会至上的原则在现代政治国家中得到普遍的接受，这在预算权力配置中尤为明显和突出。作为普遍的结论，经济合作与发展组织（OECD）的研究结果可为佐证：通过对经合组织数十个国家的考察，OECD注意到，在所有的民主国家和设有立法机关的非民主国家中，立法机关在关乎“国家钱包”的事项中都具有至高的地位。 [7]实际上，在当代各个国家当中，议会在理论上和形式上确实掌控着国家的财政命脉，几乎没有哪个国家——这当然是指所谓的“民主国家和设有立法机关的非民主国家” ——会在宪法或者法律中否认议会（权力机关）在预算中的无上权威，也没有哪个国家的行政机关敢于对预算完全自行其是。
议会的地位如此重要和特殊，以至于我们几乎理所当然地认为，其在一切国家政治生活（当然也包括财政）当中均处于至尊的权威地位。事实也确实是这样。议会自产生以来，控制财政就一直是其核心使命，人们甚至认为，正是基于控制财权的需要，现代议会才应运而生——人们一般将议会及预算的起源追溯到英国，认为英国的历次革命，渐次为议会争取到征税同意权（经由1215年的《大宪章》、1628年的《权利请愿书》）、支出同意权以及收支逐年审议的权限（经由1689年《权利法案》）。国会对预算审议权的取得被当成是现代议会民主制发展的原动力，“财政议会主义”的确立则被视为现代市民革命的基本成果；而预算，则因为其产生与议会的密不可分而在本质上具有了议会（审议）性。 [8]在英国预算制度的演变过程中，尤其自19世纪末期以后，预算权力的重心虽然又自议会向内阁发生了转移，但时至今日，议会在法律上、在预算事务中的至上地位从未改变。在美国也是如此。美国在颁布《1921年预算与会计法案》之前并不存在法律意义上的预算，实践中的预算长期处于“立法独白时代”（意指立法机关独自决定预算），1921年之后预算权力虽则在一定意义上与行政权力分享以至一度为行政所压制， [9]但无论是在法律上还是在实践中，议会地位的至上性也从未受到挑战，议会而不是总统享有治国权，因此议会从法理上始终控制着预算。 [10]
议会在预算中的至上地位有其逻辑必然性。从根本上讲，这是由立法机关作为民意代表机构的特性决定的。立法权被认为是人民的联合意志，这在根本上构成了一切现代民主的逻辑起点。其他一切的国家权力，都只能由人民藉由议会以国家法律的形式转为授予，从而在代议制体制下，议会的核心地位自是现代民主的题中之意；非如此，一切权力安排与运行也就失去了合法性根基。尤其是在公、私权力（利）界分尤为重要和敏感的财产领域，人们对于私人权利受到具有强烈扩张冲动的政府所侵害的担忧分外明显。这也就产生了洛克这一段广为引用和论证的警告：“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。” [11]在支出领域内的“议会同意”同样容易理解：征税行为对公民财产权的损及固然明显；然而财政支出对于公民财产可能造成的减损也同样值得关注，因为一个不争的事实是，现代国家的财政已经逐渐摒弃了“量入为出”的传统财政平衡原则，而不断地倾向于采用“量出为入”作为财政收支安排的准则。如此，则在政府职能不断扩张之下——很显然，“最好的政府就是最小的政府”的理念也同样已被摒弃——公民的财产事实上也不断地受到蚕食。因此，公民对于财政支出的控制亦是其保护私人权利的当然要求。再者，就预算作为财政支出的授权途径和控权工具的性质而言，议会的最终决定也是民主制的必须安排，因为“从总体上看，政府的一项预算实际上就是某个组织的一项行动计划，因为它把做特定事情的权力赋予了特定的机构，而不是对正当行为规则所作的一种陈述。” [12]
除了制定国家法律以统制财政权力安排以外，议会对于预算的控制还突出地体现在两个方面：一是表现为对于国家预算的最终决定（同意）的权力，二是通过对预算执行过程的监督以确保其意志得以实现。就议会对预算的最终决定权而言，除了在法律被直接违背或不恰当回避的极端情形外，其权威并未受到太多挑战。事实上，议会对预算的同意几乎已内化为预算概念的一部分。人们所接受的预算概念一般均包含了核准（同意）的要求，如《辞海》即指出，预算是“经法定程序批准”的政府、机关、团体和事业单位在一定时间的收支计划；《中国大百科全书》也认为，国家预算是“经法定程序批准”的国家年度财政收支计划。我国《世界议会词典》更是将这种决定权的归属直接明确为议会，认为财政权是指议会有关决定和监督政府收支方面的权限。在各国预算实践中，议会的预算最终决定权的内容安排是比较复杂的，除了年度预算案的概括同意之外，还涉及到议会的预算修正权与否决权、预算外资金的管理、预算追加和调整的审批等诸多问题，这也是我国今后修订《预算法》应予以特别关注和细化的问题。就议会对预算执行的监督而言，其形式也是多样的，其中最重要的就是对政府所提交的预算报告进行审查。至于预算报告的形式，除年度报告之外，在各国实践中还可能存在月份报告、季度报告、半年期报告和年终报告等， [13]及行政机关可能应权力机关要求或主动提交的单项报告或临时报告。此外，各国议会除了根据政府所提交的预算报告对预算执行行为进行监督外，一般还通过独立于行政而对议会负责的审计机关对预算进行专业性监督。通过这种独立于行政的外部审计制度，议会在很大程度上克服了其与行政机关在预算执行中信息不对称的弊病而有力地强化了其预算监督能力。 [14]
二、行政主导：预算权力配置的现实选择
一个令议会非常尴尬却必须承认的事实是，其虽然在国家政治生活暨预算中享有至尊的权威，却不得不在预算实践中接受行政机关的实际主导地位——尽管他们从未声称无视议会的权威。一定意义上讲，议会的无上权威性在预算领域内似乎仅只体现在“理论中和形式上”，“上一个世纪（指19世纪，笔者注）小资产阶级思想家企图把国会对国家财政问题的权力加以绝对化，这种思想现在已经过时，成了博物馆中的陈列品。根据现在的新情况，国家财政政策和各种财政关系是由政府来制定和进行调节的。” [15]议会的无上地位与行政的实际主导似乎同时为人们所接受，预算权力的重心在不知不觉中已经实现了从议会向行政的转移。如前所述，以1215年《大宪章》的签订为起点，英国政府预算的权力结构一直在发生变化：在早期，议会对君主的预算控制权逐步进行了剥夺与控制，但从19世纪末开始，尤其以1867年英国第二次议会改革为分界线，预算控制权又逐步从议会手中转向政府。而时至今日，在英国的政府预算程序中，财政部和内阁实际发挥着主导作用。 [16]对于美国而言，自从《1921年预算与会计法案》结束了长期的“立法独白时代”之后，预算生活总体上进入了行政主导时代。以后多部法案又对预算权力配置进行了调整，议会与总统的权力对弈状况也一直在发生微妙的变化。作为长期政治博弈、妥协的结果，美国的总统现在牢牢掌握了发起预算的权力，议会绕过总统单独审批各个行政部门拨款申请的时代已经一去不复返；而议会则从未放弃其对预算的最终同意权。但无论如何，对于议会而言，预算在作为其控制行政权力工具的意义上已经变得虚弱，而预算控制似乎已经变成了政府的内部事务； [17]换言之，尽管议会在美国预算生活中的至高地位并未受到质疑，但在实际预算过程中，是政府而非议会掌握着预算的主导权，这已经是不争的事实。总体上看，虽然各国行政机关在预算权力中的具体安排并不相同，预算权力结构也在不断地进行动态调整，但各国预算一般为行政所主导的局面已经确立。
为何会如此呢？我们仍需回到立法与行政权力分立的理论中一探究竟。实际上，议会虽然作为人民的代表行使最高国家权力，但其权力依然受到严格的界定和限制。正如密尔所认为的，尽管国家中的实际最高权应归于人民的代表这一点对代议制政府是根本必要的，但是“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府”。 [18]另外，分权理论限制立法权力还有一个理由，即立法权力可能破坏权力分立本身并侵犯行政权。尽管行政权在中国由于其强势地位往往得不到同情，其在很多国家却曾引起现实的担忧。“我们体制中几乎没有哪一部门比这个（行政部门）更加难以安排；更没有哪一部分受到这样不加掩饰的攻击，或者受到这样没有远见的批评。”而“人民很少注意到来自立法上的篡夺危险，立法机关由于其它情况而在我们的政府中获得优越地位，其法定权力比较广泛，同时又不易受到明确的限制，因此立法部门更容易用复杂而间接的措施来掩盖它对同等部门的侵犯。” [19]正因如此，将立法权严格限定在制定法律以及作出决定的范畴而不允许其沾染执行权力就显得非常必要。如此看来，早期议会在预算领域内曾经“自编自审”以至过度关注执行的极端做法并不符合民主的实际要求；在本质上，或许这正是人们由于对于长期的君主集权统治之深恶痛绝以及行政独裁死灰复燃之深刻担忧而对民主极度渴求的一个体现。但是当民主逐步演进、确立之时，真正按照民主的要求分散权力而重新审视议会的地位就具有了更加现实的意义，议会在预算领域内的不断收缩也就不足为奇了。更何况政府预算行为与一般行政行为相比，原本就具有自己独特之处。“由于经济形势的改变，对岁入和岁出的预测不足，持续不断的政治斗争，领导层的变动和公众关注问题的焦点发生转移，预算案在通过后还可能改变。” [20]因此，同社会、经济生活的变动性相适应，政府的财政执行权必然包含比受到严格限制的行政权更多的自由裁量权，有权针对具体的人、具体的事作出相应的政策选择。 [21]此外，行政权力在预算过程中的不断强化还有其深刻的社会经济根源。就西方发达国家而言，自由资本主义向垄断资本主义的过渡使得政府不得干预社会经济生活的传统观念发生了变化，而一系列经济危机的产生则要求国家在市场经济中承担一种更为重要而积极的职能。相应地，政府的规模不断膨胀，职能不断扩张，国家财政的职能继而摆脱了维持政府日常运行的局限而扮演起引导市场经济发展走向的“救市者”角色。于是乎，不断膨胀的预算规模和市场经济对于效率的要求使得议会（的合议决策）在对预算的管理上日渐显得力不从心，而行政力量在国家经济暨预算管理中地位的提高也就成了市场经济发展的当然要求。
行政机关在预算中的权力除了作为典型行政权力的执行权之外，通常还包括预算案的编制权以及提案权。关于预算的编制，人们无疑觉得，只有当行政部门（支出须经过它的手）对作为支出的根据的计划和计算负责的时候，才能期望数量上适当和对经费使用的细节有必要的关心和作出正确的判断。而在预算的提案上，“在任何国家，代议团体都不自行提出或由它委派的官员提出预算书。” [22]各国一般都会由行政首脑（也有个别国家是由财政部长）向国会提出预算案，这被视为政府在预算过程中的主动地位（或称发起人的地位）之核心体现。但事实并非仅停留于此，基于立法权主体与行政权主体的实际地位和重要性变化而产生的“代议民主制向行政集权民主制的转变” [23]，行政权力已经逐步扩展到了立法领域。实际上，立法与行政分立的划分方法历来备受怀疑。正如凯尔森所认为的那样，作为基础的立法权和（最广义的）执行权的二元论，只有一种相对的性质，国家的大多数行为都同时既是创造法律又是适用法律的行为。将法律的创造分给一个机关而法律的适用（执行）又分给另一机关，分到如此专门的地步以至不会有一个机关同时履行这两种职能，这是不可能的。 [24]宪法学者也认为，权力分立的原则“沾染太多不精确与不一致，结果它只应被看作一大堆杂乱的政策观点”，而由于委任立法的存在，立法权与行政权分立原则的日渐衰微或凋零，一直就比司法职能与另外两种职能分立的原则所受的规避与淡化，更加明显。 [25]这种观点对于预算领域而言，并非危言耸听，实践中各国规范预算的法律文件并非仅限于狭隘的议会立法，更多的是相对低层次的行政机关立法。如OECD即指出，只有在预算的批准、行政机关的报告义务和外部独立审计的保障环节——其中的某些部分——才需要高位阶的国家立法（宪法、法律），在预算的编制和执行领域适用次位阶的立法（行政命令、规章、条例等）并非不可。事实上，很多OECD国家都大量存在关于预算的行政立法，在有些国家中，其数量甚至超过了议会立法。 [26]
三、何去何从：预算权力配置的中国语境
回到中国的现实，预算权力在立法与行政之间的配置问题同样值得关注。总体来说，预算权力在我国立法机关与行政机关之间的分配可以概括为立法机构基本上无权而行政系统内高度集权。 [27]作为我国建设法治国家、民主社会的努力，就我国《宪法》、《预算法》等法律的明文规定来看，我国也在努力树立立法机构在国家政治治理中的权威地位，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，这样的庄严宣告，昭示着我国立法机关在理想图景中的至高地位。但是客观来讲，现实与我们构建法治社会的理想还存在着一定的差距，以至于有学者悲观地认为，“若我们以理想中的法治发达国家的立法权所具有的地位和所承担的功能为参照，当代中国的立法权，还从未成为国家生活中的核心权力，也远不曾充分发挥了其应当具有的作用和功能。” [28]虽然有嫌夸张，但是对应到预算范畴，仍然具有一定的说服力。我国的立法权力在预算领域的虚弱表现是多方面的：以中央预算为例，每年的全国人大会议对于行政部门提交的年度预算安排几乎提不出什么实质性意见，以致于预算审议和批准饱受“走过场”、“形式化”和“有名无实”的批评；大量存在的预算外收入和超收收入管理混乱，立法机关缺位而放任行政肆意； [29]预算执行不到位，预算追加和调整中立法审查不到位，已经通过的预算同样约束乏力；即使对于已经暴露出来的预算违法行为，立法机关也往往处理乏力； [30]此外，行政机关在预算领域对立法机关的立法权力进行渗透的问题在我国也表现得很明显。 [31]立法机关在预算生活中的弱势地位已经引起了学者们的关注，人们开始担心预算权力的政府实际掌控造成的预算议会主权的有名无实，以及预算权力集中形成的预算的长官意志将会增加预算的风险。 [32]这种风险在我国财政连年巨额增收的情况下尤为突出。因此，基于中国的现实国情，学者们认为，在中国政府预算的法治化改革进程中，不应盲目追求现代预算原则所倡导的行政部门自主权。重申古典预算原则的宗旨，突出立法监督机构对预算过程的控制，以最终实现“涉及所有人的问题，应当由所有人来解决”这一长远发展目标，似乎更能体现构建中国政府预算利益相关方共同治理结构的基本方向，也必将有助于实现人民群众参政议政和当家理财的理想与追求。 [33]
我国立法机关在预算领域中为什么形式上至上而实质上却十分的虚弱呢？这首先与其自身的审查监督力量薄弱密切相关。就预算的审议而言，各国为了有效地实现对预算的审查，一般都在议会之下专门设有强大的预算审查机构，如美国国会预算局、参众两院预算委员会、参众两院拨款委员会与小组委员会，英国下院的财政委员会、拨款委员会，日本参众两院的预算委员会等。在预算案提交议会大会审议表决之前，议会一般均会将预算案交由其内部的各种委员会先行审议，最后才由议会大会审议表决。 [34]相对于西方发达国家的议会而言，我国的全国人民代表大会由于会期较短、人员专业性欠缺并在具体制度设计上还不尽完善，因而客观来讲，其在预算审议上的作用相形之下也有所欠缺，其内设机构先期审查职能的发挥流于形式。总观我国专门预算审查机构的设置现状，自不难发现其力量之薄弱。我国立法机关的专门预算审查机构在中央为全国人大下设的专门委员会——财政经济委员会（全国人大常委会下设有预算工作委员会，但其并不属于我国《宪法》规定的有权“研究、审议和拟订有关议案”的机构，而且其在人员编制上与财政经济委员会“两套班子，一套人马”），其人员编制十分有限，审查力量极其薄弱，且大量承担财政经济领域中的其他工作以及立法工作，实则难以满足预算审查的最基本的要求。因此，在弘扬、确立立法机关至高无上的理念的同时，当下最重要的努力之一即应在于强化人大的预算审查力量。具体说来，即是应大幅度扩充预算审查机构的人员编制，提升其专业水平和审查能力，在可能的情况下，还应探讨建立人大专门的预算委员会。其次，在强化立法机关预算监督职能的发挥方面，前已述及，很多国家都建立了附属于议会的独立审计机关，此实为议会监督预算的最有效武器。而根据我国现行《宪法》的规定，国家审计署属于国务院的组成部门，其在国务院总理的领导下开展工作；换言之，我国建立的是附属于行政机关的审计模式，这于全国人大的预算监督实为不利。所幸，我国《审计法》2006年2月的修订在重申国家审计署隶属于国务院的同时（参见《审计法》第二章），也重点加强了各级人大常委会对预算执行审计报告及其揭示问题的纠正、处理方面的监督职权（参见《审计法》第4条的修订内容），这可谓是在审计模式上向前迈进了一步。但是笔者认为，从长远来看，将审计机关在制度模式上从行政机关独立出来，而改革为直接对人大及其常委会负责，才更符合审计机构产生之初衷与满足审计独立及预算监督的切实需要。又次，立法机关预算权力的虚弱固然有其自身力量的局限，也受到其权力配置之不充分、不明确的制约。一个重要的例证是，预算的修正权与否决权作为立法机关预算审查权、最终决定权的重要组成部分，其在我国法律中却并无规定，这自然会使立法机关在行使有关权力时受到极大制约。因此，在我国修订《预算法》时，应将其纳入立法调整的范畴。 [35]当然，立法机关预算审查权行使的充分程度还与预算编制、审查暨执行体制的设置有关，强化其预算审查监督权的努力应与具体预算制度的完善同步推进，自不待言。 [36]
对于我国的行政系统而言，由于预算权力分配中“立法机构基本无权而行政系统内部集权”格局的存在，其在预算领域中并不存在明显的权力配置不足或受立法权力侵蚀的问题。相比之下，其更需要确立的理念是在国家政治治理暨预算生活中对于立法权威的尊重及对法律治理规则的服从；而同时，针对行政系统内部存在的权力集中的现状，也须进行一定的民主化、科学化改造。就前者而言，落实立法机关在预算中的最终决定权而使行政权力在预算决策领域进行必要的收缩，应是当下中国预算体制改革的方向。在此，除了立法机关自身强化预算审查、批准工作的努力之外，行政系统作为国家机关、国民表率更应自觉地维护“先有预算、后有支出”的预算原则，除了法律明文规定的情形之外（如动用一定额度内的政府预备金），所有的财政支出均需经过立法机关的事先同意。对于立法机关已经通过的预算不得擅自变更、调整自不待言，对于预算“超收收入”、预算外资金的管理也不应规避立法审查。而在预算的立法问题上，行政立法在当前立法机关立法能力不足、立法任务繁重的背景下，或可在一定程度上弥补其不足，但预算终究为关乎国计民生之重要立法事项，于国家安定、民生幸福至为关键，因而预算范畴内的行政立法尤需慎重，不得违背宪法、立法法
[37]和其他法律的要求。如此，行政机关在国家预算领域的权力应主要局限于预算编制、执行和提案等方面，而在这些范畴内，存在的问题主要是前述权力的过度集中。一方面，“这种集权在政府层面不是集中在政府首脑，而是集中于财政部；在预算部门、预算单位方面，不是集中在部门、单位负责人手中而是集中于财务部门。” 这也就使得政府首脑、部门负责人有施政的责任，却没有施政所必须的自主的财政权，这于预算责任的明晰与落实都极为不利。
[38]因此，明确政府首脑及部门负责人等人员的预算权力以强化个人责任当是预算权力配置的一个着眼点。另一方面，预算编制权与执行权在财政部门的集中也被认为不利于明晰权责和实行监督，
[39]因而有必要探讨在行政系统之内建立独立的预算编制部门，以加强预算编制的科学性、可行性，同时藉以分散预算编制与执行的权力、防止财政集权。需要指出的是，虽然一些国家都在尝试将预算的编制权从财政部门中分离出来，但预算的编制部门的具体设置思路并不唯一，如美国是在总统之下在白宫设置管理与预算办公室，日本则一直有学者呼吁将预算编制部门与综合决策部门相统一。
[40]在我国，由于并不存在部门一级的综合决定国家政策的机构，且我国的财政活动领域远较西方市场经济国家广泛，因而尝试在实体性机构设置上将综合决策与预算编制相统一的期望并不现实，而在国务院成立跨部委的决策协调机构——国务院财经规划和审核委员会（非实体性机构），设置具体负责日常工作的正部级的行政管理与预算编制办公室以及各预算部门的预算编制办公室的思路或许更为可行，
[41]更有利于我们在国家财政以数千亿甚至上万亿元的高速增长的情况下切实做好我们的预算编制工作。
