【关键字】行政强制 具体行政行为 合法要件 继续盘查

【案情简介】

原告：石某

被告：开县公安局

 原告之女石昌琼于2008年1月8日乘坐恋人张××的摩托车回开县和谦镇，途经温泉镇因天气寒冷，二人便在该镇东方红旅社304号房间同宿一间屋。当晚开县公安局温泉派出所接报警来此打黄，见二人无身份证又无结婚证，遂分别询问，二人各说一词。公安机关认为有违法嫌疑，便将二人带回派出所，后经核实，二人不是夫妻，同是和谦人，石昌琼已离婚，张××有妻子，妻子叫刘扬群，双方属自愿行为，并未有金钱交易，他们要求保密不要让其家人知道，拒绝提供各自家属联系方式。当晚凌晨1时许，该派出所民警让石昌琼先行离所。派出所民警教育张××后，其找人代写了检讨。2008年1月9日早晨8时许，石昌琼被发现躺在温泉农贸市场梯子处，后经抢救无效死亡，经重庆市公安局物证鉴定中心尸检，鉴定意见为：石昌琼系高坠致颅脑损伤并发中枢性呼吸循环衰竭死亡”。

原告诉称，对开县公安局尸检鉴定结论有异议，我女儿石昌琼是在警方的控制之下死亡的，请求判决确认被告限制石昌琼人身自由并致死亡的行为违法，并请求赔偿死亡赔偿金及丧葬费498640元，原告生活费9476元，医疗费7205元，计515321元。

被告辩称，原告所述与事实不符，我局温泉派出所两名民警出警，出警是合法的，公民配合公安机关接受调查是义务，公安机关没有非法限制人身自由。石昌琼的死亡并非我局的行政行为所致，与我局的行政行为无因果关系，我局的行政行为合法，不应承担赔偿责任。请求驳回原告的诉讼请求。

【裁判要点】

法院认为被告在对原告之女继续盘问时未经批准和作任何记录，公安机关办案程序违法，据此，法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：

确认被告开县公安局对石昌琼留置盘问的行政行为违法。

案件受理费50元，由被告开县公安局负担。

【争议焦点】

被告温泉派出所的办案程序是否违法？

【法理评析】

本案系因行政相对人因经理公安局限制人身自由的行为后死亡，相对人的亲属提请法院确认行政主体该具体行政行为违法的行政纠纷，法庭审理主要围绕着被告温泉派出所在询问和盘查石昌琼的行为是否违法的判定而展开，因此在分析该案件时也需要从这几个方面来梳理线索：

法律认定：即对于具体行政行为的含义及其合法的要件的相关判定。

所谓具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。具体行政行为的成立要件包括如下三点：首先，作出的主体需为行政主体；其次，必须有明确的意思表示；最后，必须送达当事人。但是，具体行政行为的成立并不代表有效，具体行政行为的有效还需要符合法律规定的有效要件：首先，主体合法，即作出具体行政行为的主体需为合法成立的有权主体；其次，权限合法，即行政机关需在法律规定的权限范围内活动，不得超越权限；再次，依据合法，即具体行政行为的作出需要有足够的证据证明事实的存在，同时需要满足法律法规的相关规定；最后，程序合法，即具体行政行为的作出需履行法律规定的必经程序和步骤。只有同时满足上述四个要件的具体行政行为才是合法行政行为，缺失任何一项都会导致该具体行政行为的违法性。

事实认定：即本案中被告温泉派出所在询问和盘查石昌琼的行为是否违法的判定。

具体到本案来看，被告温泉派出所存在两个行政行为，一为在接到报警后在对旅馆的卖淫嫖娼行为进行排查时，因死者与张某某既无身份证又无结婚证，遂对二人进行当场询问的行为，另一则为发现两人说法不一后将其带往派出所的继续盘问行为。下面逐一分析：

首先，根据《人民警察法》第9条的相关规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问和检查，被告对张某某及死者在旅馆进行当场询问的具体行政行为有合法依据和主体资格，同时也未违反程序的相关规定，因此被告的当场盘问的行为是合法的；

然后，对于继续盘查问题，根据相关规章制度对继续盘问概念的规定，可知是由公安机关在当场盘查的后续措施，是对于经当场询问发现不能排除违法犯罪行为的人员带回公安机关继续审查的行为。同时法律明确规定，继续盘查适用的两种法定情形（有正在实施违反治安管理或者犯罪行为嫌疑的、有违反治安管理或者犯罪嫌疑身份不明的）及需履行的相关程序，包括审批、备案、向当事人下发通知书、制作笔录四个步骤。显然被告在当场询问发现疑点后将张某某和死者带回派出所继续询问的行为符合继续盘查的定义。被告为有权主体，系在法定权限内实施的行为，但是其在进行继续盘查的过程中没有履行相应的程序，包括审批和文字记录等，因而该行为程序违法，最终导致该继续盘查的行为违法。

【法律风险提示及防范】

法律界网站提示：行政主体在作出具体行政行为时，需要注意遵循合法合理原则，保证自己是在法律允许的权限范围之内行权，同时在对行政相对人作出具体的强制措施或者处罚决定时一定要有足够的事实依据作为支撑，适用的法律法规合法。最为重要的一点是要严格履行法律规定的程序要求，不得擅自减少步骤或者直接跨越程序的规定肆意行权，这不仅会直接导致具体行政行为的违法，同时也是对以程序为基石的行政法律体系的违背。

【法条链接】

1.《中华人民共和国人民警察法》

第9条‌  为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问：

（一）被指控有犯罪行为的；

（二）有现场作案嫌疑的；

（三）有作案嫌疑身份不明的；

（四）携带的物品有可能是赃物的。

对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录。对于批准继续盘问的，应当立即通知其家属或者其所在单位。对于不批准继续盘问的，应当立即释放被盘问人。

经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其他强制措施的，应当在前款规定的期间作出决定；在前款规定的期间不能作出上述决定的，应当立即释放被盘问人。

2.《公安机关适用继续盘问规定》

第2条  本规定所称继续盘问，是指公安机关的人民警察为了维护社会治安秩序，对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，发现具有法定情形而将其带至公安机关继续进行盘问的措施。

3. 《公安机关办理行政案件程序规定(2006修订)》

第44条  需要传唤违法嫌疑人接受调查的，经公安派出所或者县级以上公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。

公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理行为人以及法律规定可以强制传唤的其他违法行为人，可以强制传唤。强制传唤时，可以依法使用手铐、警绳等约束性警械。

4.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

第57条  人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。

有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：

　（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；

　（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

　（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。

 李莹