4月11日，公安部有关领导在一次全国性会议上提出“坚决杜绝给交警下达罚款指标”，一时间引起各方关注。看到这则消息，不由得想起公安部在2003年、2006年也曾下发通知，严禁下达罚款指标和罚款任务，并规定凡有违者一律追究主要领导责任。遗憾的是，这些三令五申讲的都很好，做的却较差，罚款有指标已经成为“公开的秘密”。近年来身边不少“有车族”将交警罚款作为养车的一项日常开支，便是明证。   　　尽管许多地方对交警罚款下达指标的现象普遍存在，但是这并不意味着这种做法就有什么正当性。显而易见地，对交警下达罚款指标违反法律规定。《道路交通安全法》第八十六条中规定，任何单位不得给公安机关交通管理部门下达或者变相下达罚款指标；公安机关交通管理部门不得以罚款数额作为考核交通警察的标准。同时，对交警下达罚款指标也有悖通常事理。罚款作为一种行政处罚，只有针对实施特定行政违法行为的相对人实施，才能达到预防和减少行政违法的应有效果。交警是否对相对人实施罚款，理应只与该当事人是否违法以及违法的情节相关。然而，一旦对交警罚款下达指标，在完成指标的内在驱动下，就很可能出现执法者对不应罚款的当事人随意罚款和滥施罚款的情况，最终损害法律权威，败坏执法形象，影响干群关系，甚至激起民怨、妨害和谐。   　　对交警罚款下达指标的情况之所以屡禁而不止，其原因在于其背后的深层次体制性因素。在我看来，这些因素至少可以概括为三个方面：一是在财政体制上，一些地方仍然实行执法机关的日常经费来源于罚款的返还，执法人员工资福利高低与罚款多少直接挂钩，还有一些协助执法人员的收入也需要从罚款中来解决，这必然促使部分执法部门将执法权与自身利益牢牢地捆绑在一起，自觉不自觉地把罚款作为执法的首要目的甚至惟一目的；二是在考核机制上，一些地方和部门把罚款多少与工作实绩好坏混为一谈，罚款上不去，在考核中优秀、先进都免谈，这无疑助长了某些执法人员“上路就是罚款、罚款就是执法”的错误观念；三是在监督机制上，当前人民群众通过法律救济途径维护自身合法权益的制度还不够完善，维权渠道不畅，维权成本过高，维权效果不彰，使得罚款指标驱使下的乱罚款行为难以得到真正有效的监督制约。   　　上述体制性因素的存在，使得人们因公安部对交警罚款指标再一次发出禁令产生的乐观情 绪少了一些盲目。公安部的禁令固然值得称道，但也要看到，这一禁令所针对的问题却是仅靠公安部门一家无力解决的，何况同类问题在许多其他部门也同样存在。每个人都有足够的理由担心，在《道路交通安全法》颁布实施多年以后，这部法律中明文禁止的罚款指标仍然大行其道，相关部门领导的一番讲话靠什么必然会使这种既不合法又不合理的现象销声匿迹呢？我认为，从根本上解决这一问题，相关部门的态度和决心是重要的，但是更加重要的是尽快从克服体制性因素入手，理顺行政执法的体制环境。这就要求，财政必须杜绝任何形式的罚款返还措施，切实保障执法机关正常的经费；执法考核必须以执法活动是否最大程度地减少行政违法为价值取向，真正去除执法机关的趋利动机；最为关键的，是置政府机关的一切活动于人民群众的监督之下，使下达罚款指标之类的违法行为始终受到社会公众的强力制约，因为这种违法行为归根结底不外乎一种权力的滥用，而先哲们已经告知我们：任何权力都容易被滥用，而权力的滥用只在这种权力受到有效约束时才会停止。

【作者简介】
方军，在国务院法制办（原国务院法制局）工作，现任行政复议司副司长职务。