在目前我国利益多元化不断凸现、社会冲突日益加剧的背景下，信访制度在快捷化解社会矛盾方面具有独特的功效，在一定程度上弥补了司法解决社会问题能力的不足，它已经成为我国纠纷解决机制中的不可或缺的组成部分，对于实现社会主义和谐社会目标具有特殊的意义。相对于正式的司法诉讼制度来说，信访是一个没有门坎的制度安排，信访人不论财富多寡、出身贵贱、知识高低，都可以利用信访这一便捷的通道寻求问题的解决。同时，信访还是一种费用低廉、程序简单的解决问题方式。信访人不需要交纳各种诉讼费用（案件受理费、律师费、鉴定费、执行费等），只要采取书信、电子邮件、传真、电话或者走访的形式，就可以将有关问题反映到有关国家机关，几乎不用支付多少信访成本；并且信访不必经历复杂的诉讼程序，信访人一般也不用提供严格意义上的法律证据，更无须遭受反复开庭的讼累。另外，信访也是一种在中国最为策略的解决问题方式。信访并不像诉讼那样让双方当事人对簿公堂，而是由有关行政机关进行单方调查处理。信访人在信访过程中可以避免诉讼程序中当事人面对面的窘境。这种处理社会矛盾的方式，最大限度地满足了中国熟人社会处理人际关系的现实需要，无疑是一种最为可取的方式。还应当指出的是，信访在某些情况下可能是更为有效地解决问题的方式。有些通过诉讼等法治化途径无法得到解决的问题，可能经由信访的通道，在有关国家机关或者领导人的强力干预下，得到及时有效的解决。在社会转型时期，广大民众正常的权利救济机制尚不够健全和完善的情况下，信访制度的存在有其现实合理性和内在必要性。
但是，令人遗憾的是，我国的信访制度长期以来一直未能发挥其应有的作用，实际上处于“睡眠”或“半睡眠”状态，成为一种官方与民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排。产生这一现象的一个重要原因在于，信访机构没有被赋予更有价值的实际权力，其职责仅仅定位在“转达和转办”上，也就是社会通常所说的“邮局”。这种信访部门权力虚置化所带来的直接后果，便是“信访洪峰”的持续上升。据统计，自上个世纪90年代中期以来，我国农村和城市的信访量不断攀升；而千分之二的信访问题解决率则远远不能满足不断增多的信访群体的内在需求。因此，各级党政机关和社会公众长期处于信访的高压态势之下，信访问题已经发展成为严重的社会政治问题。从这个意义上来看，新的信访条例的颁行，将有助于缓解日趋紧张的社会矛盾和社会冲突。因此，处于转型时期的社会公众，有理由对新的信访制度寄予热情的期待和高度的信任。
然而，应当看到，同诉讼制度、行政复议制度以及仲裁制度相比，信访制度远非正式的、程序化的解决争议的制度，而是一种由政府灵活掌握的、因而充满不确定性的解决问题的办法。就法治的层面而言，信访并不是解决社会纠纷和社会矛盾最有效的常规性机制。从国务院信访条例对“信访”内涵的界定中可以清楚地看出，信访是一种由公民、法人和其他组织采用规定的形式，向行政机关反映情况，提出意见、建议和要求，并由有关行政机关处理的活动。就其本质而言，信访是行政机关利用行政手段缓和社会矛盾的机制。信访的有效性更多地取决于政府机关及其领导人为社会公众服务的自觉性，以及正式制度之外的某些偶然因素的作用。这种依靠行政权力和领导者个人魅力支撑起来的信访制度，决定了它不可能成为解决中国当今社会问题的制度性或体制性安排。法国政治思想家托克维尔曾经说过，在一个法治健全的社会中，一切社会纠纷和社会冲突都会转化为法律问题，通过正当的法律程序加以解决。现代国家解决纠纷的基本渠道是诉讼、仲裁和复议。无论是普通的民间纠纷，还是行政机关与公民之间的行政争议，都应当尽可能地通过诉讼、仲裁和复议这些较正式的法治化途径来解决，信访在其中只是起补充和辅助的作用。
在当代中国，社会民众之所以如此迷恋信访这样一个充满不确定性的制度，其中的主要原因在于，我国现行的解决社会矛盾的正式制度，尤其是司法诉讼制度，还没有在社会上树立起应有的权威，获得社会公众的普遍信任和支持。在司法机关的威严还没有真正确立的情况下，民众有理由怀疑，一个比政府级别低、而且人财物还仰赖政府的司法机关究竟能在多大程度上独立裁判涉及政府的案件，并且依靠司法机关自身的力量真正执行其作出的裁决结果。有时候，行政机关负责人的一个电话或者一纸指示可能会比司法机关的判决有用得多。从这个意义上看，信访的大量存在从一个侧面反映了司法权威在中国社会的缺失。这也正是民众之所以“信”访，而不是“信”法的深层次原因。
实际上，信访制度是一个充满悖论和矛盾的制度安排。一方面，信访渠道的畅通、信访人来信来访的高规格处理，有可能吊起更多人的胃口，让越来越多的人将解决问题的希望寄托于信访之上，从而引起更高的信访浪潮；另一方面，公众对信访的期望值越高，信访解决的问题越多，政府依法行政的动力机制就越小，由此引发的信访事项就会更多。同时，民众对信访这种法律之外的解决问题方式的过分追求，可能会导致这样一种恶性循环：由于法律没有威信，因此求助于信访；因为越来越的人求助于信访，所以法律更加没有威信。因此，从制度层面上来看，信访制度反映的是权力与法律之间如何博弈的问题。
我国信访现象的产生有深层次的体制原因。它折射出我国传统的百姓仰仗清官为民作主的官本位意识和政府万能观念，体现了在行政主导体制下司法诉讼制度的艰难处境。信访问题的背后是一个需要进行系统改革的体制难题。从根本上说，信访制度不可能从源头上彻底化解目前中国社会的体制性矛盾。因此，强化信访并不是解决问题的正确方向。一个理性的社会应当降低民众对信访制度的预期，让信访还原民意表达的本来定位，不再承担司法和行政的救济功能。并在此基础上，建立健全科学而制度化的纠纷解决机制，促进司法救济功能的充分发挥，强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民的政治行动，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉和多方投诉造成的巨大资源浪费和司法信任流失。
在最近展开的信访制度改革的争论中，存在着两种明显不同的意见：一种是强化信访机构的职能，二种是弱化信访机构职能甚至是取消信访机构。信访的彻底取消取决于中国法制的健全和法治的确立。首先，要保证法律救济渠道的畅通。对于那些适合于法律干预的社会问题，法律应当向社会敞开大门，为民众提供司法救济渠道。其次，要实现政府行为的法治化。只有公众相信政府依法行政，才会愿意通过行政复议等法律途径解决问题，而不是千方百计地寻求领导的批示。再次，提高司法机关在社会上的权威，维护司法机关的尊严。如果司法机关能够独立地、有效地处理涉及政府机关的案件，那么即使诉讼的成本高一些，人们也会愿意求助司法救济。
令人高兴的是，修订后的《信访条例》明确规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的争议，应当向有关机关提起诉讼、仲裁、行政复议等，而不能诉诸信访。这是信访条例最为引人注目之处。显然，它表明信访条例已经为将来我国从“信”访最终走向“信”法设置了制度通道。
胡夏冰
