一、审级制度缺陷？D？D审判监督制度运行失序的根源
审判监督程序的运行失序固然有审判资源的配置不合理和部分终审案件质量不高等原因，但根本原因在于“二审终审加粗审监”审级结构存在缺陷，违背审判权运行的内在机理，已不能为审判系统的公正、高效运行提供可靠的制度支持和程序保障。概而言之，主要有三个层次的问题：
二审终审制对上诉程序功能的制约，使审级制度的程序功能不能有效发挥，审判监督程序的良性运行失去基础。
司法公正的内涵不仅包括将法律平等、公正地适用于个案的当事人，而且要求法律在整个管辖权范围内平等、一致地适用于每一个人 。基于此，主要体现为上诉功能的审级制度功能在于最大限度地减少终局裁判出现差错的可能性，从而减少申请再审，实现司法公正，保证司法效率。上诉功能有两个基本方面：一是要通过重复审判给当事人一个充分陈述的机会 ，公正地保障当事人权利；二是要保障正确适用法律，通过上诉裁判实现法律解释和适用上的统一。二审终审制下，绝大部分案件由基层法院一审管辖，在中级法院层次即告终审。这就使得上诉程序这两方面的功能都不能很好地发挥。
1、关于直接解决纠纷的功能。审判实践中，相当一部分案件当事人在二审程序没有达到诉讼目的，其不满未被二审吸纳，并不服判，会继续寻求救济。同时，我国法院按行政区域设置，司法管辖区域从属于行政管辖区域，人事管理、经济来源都受制于地方，地方干扰司法的现象比较突出。作为终审法院的中级法院层次偏低，抗干扰能力又很弱，因而相当一部分当事人在认为自己的正当权利未得到保护时，往往怀疑裁判的公正性，不相信在当地会得到公正的司法救济，希望得到高层级法院救济。而在二审终审制下，当事人这种寻求更高层级法律救济的愿望是没有诉权保障的，因而只能寄希望于审判监督程序的救济。在此背景下，申请再审泛滥也就不足为奇了。
2、关于保障法律适用统一的功能。从理论上讲，二审法院能够实现本辖区内法律适用的统一。但问题在于，绝大多数二审案件的审判由中级法院承担，即使其在法律适用统一方面的功能完全实现，效果也仅限于相当小的范围内，更高层次的法律适用统一无法通过上诉渠道实现。同时，高级法院和最高法院二审的案件非常有限，对因不同下级法院理解和适用法律上的差异而产生的同一类案件不同结果的矛盾，除非案件经其二审，否则没有畅通的法律渠道予以干预。在同一法律制度下的相同案件竟有不同结果的矛盾状况，对败诉的当事人而言，很可能会以同类案件的裁判结果为目标继续寻求司法救济；而对于社会公众而言，如果这种矛盾状况过多，则必然会对司法的公正性、严肃性产生怀疑。
二、审判监督制度的自身缺陷直接导致审判实践的运行失序。
在二审终审制下，如果当事人不接纳上诉程序的裁判，除了申请再审别无他路可走，只能寄希望于再审程序的改判，而审判监督制度自身缺陷又不能使当事人的不满和诉讼要求得到合理疏导和有效解决，各种矛盾在此环节的聚积也就成为当然之事。
1、启动主体方面，国家职权主义色彩浓厚，当事人缺乏诉讼保障。
按照我国三大诉讼法的规定，对已经发生法律效力的判决或裁定，除当事人可以申请再审外，最高法院、上级法院和原审法院可以提起审判监督程序予以再审，最高人民检察院和上级检察院也可以按照审判监督程序提出抗诉而引起再审。法院的提起和检察院的抗诉有当然启动再审程序的效力，有着浓厚的职权主义色彩。
法院决定提起审判监督程序的做法违背不告不理原则。法官在诉讼中的中立裁判角色决定其在启动程序方面只能是消极被动的，否则违背控审分离原则，违背司法的客观性和中立性，出现控审合一，产生角色混乱。另外，法院有权启动审判监督程序是外部力量干预司法的一个重要途径，权力越大，干预的可能性越大 。
检察院提起审判监督程序的范围过大。因我国法律尚未规定检察院可以介入公共利益等领域的民事诉讼，其在以国家公权力身份出现时，不具有民事诉讼的主体资格。因而，检察院通过抗诉方式启动民事审判监督程序不仅违背民事诉讼中的当事人处分原则和平等原则，而且抗诉后诉讼地位很难确定，并不能真正发挥作用。事实上，检察院抗诉的案件也几乎全部来自于当事人的申诉，经由检察院，仅仅多了一个环节而已。
与法院和检察院启动再审程序的权力过大相比，当事人申请再审并不具有当然启动再审程序的效力，仅仅是再审的一个事实起因，其申请被认可与否，完全依赖法院的审查。事实上，绝大多数再审申请都被一纸简单的驳回申请书挡住。而法院对再审申请的审查，因立法缺乏统一可操作的标准而表现相当大的随意性，造成有些确有重大错误应通过再审程序予以纠正的案件多次被驳回，而有些本不该进入再审程序的案件却进入了再审。前者使正当权益受损的当事人在作为社会正义的最后一道防线的再审环节仍得不到重视而投诉无门；而后者使本已终审的判决不终，法律关系长期处于不确定状态。这种不慎重的审查不但耗费司法资源，同时必然会摧垮人们对司法的信任，并最终损害司法权威 。
2、启动事由宽泛，主观性强，内涵模糊，难以把握。
按照诉讼法的规定，无论提起主体是谁，启动审判监督程序的事由均可归结为“原裁判确有错误”。但什么是错?判断错案的标准是什么?错到什么程度为必须纠正?诉讼法都没有界定。这一规定实质是“有错必纠”政治思想在司法领域的延伸，强调的是司法的正义目标。其积极意义在于，重视当事人实体权利的保护，强调个案实体上的客观公正，意在使每个案件都得到完全正确的处理，使每一个错案都得到彻底纠正。但这种宽泛的规定不仅有违现代司法理念，而且因其标准的不确定，导致在实践中操作随意，引起混乱。因对“确有错误”的理解差异，大量生效的裁判因法官对事实问题的认识不同或一些无碍大局的过失、或因当事人的诉讼过失和不履行诉讼义务而被频繁地推翻。这不仅有违诉讼制度的本意，使严肃的审判工作表现出相当大的随意性，而且会牺牲已经稳定下来的秩序、拖延诉讼，给公众造成法院没准儿的坏印象，危害巨大。
就程序功能和司法技术而言，再审程序也不可能提供一切司法错误的补救，不可能对“确有错误”的案件，件件都提起审判监督程序。严格意义上讲，司法错误并不能等同于司法不公，并非任何的程序错误或者是程序运用不当的审理皆可归于程序不公之列。不应把一切司法错误皆归于司法不公之列，审判监督制度意在维护司法公正，而非纠正一切司法错误。而且，在司法实践中，我们常会碰到无纠错可能的案件，加之基于国家政策、社会影响、风俗习惯、特殊形势、诉讼成本等因素的考虑，我们没有必要也不可能对所有发生法律效力的错误裁判全部予以纠正 。
3、没有独立完整的程序模式，与所依附的第一审程序和第二审程序缺乏有效衔接，审查环节的程序性规范内容粗疏，缺乏可操作性。
诉讼法未将再审发动程序和审理程序进行区分，对再审发动的审查缺乏规范，随意性大。这不仅容易使当事人的诉讼权利受到压制、侵犯，而且给暗箱操作、幕后交易现象的产生提供了极大便利。如前所述，提起再审的前提是原判决确有错误，这就使得法院不得不对实体问题先行审查，以确定原裁判是否“确有错误”。这种事实上的“先定后审”往往会使法院处于两难境地：被认为“确有错误”的案件提起再审后，如果再审判决仍认为“确有错误”，这种同一结论的审查无疑会拖延诉讼，造成审判资源的浪费；如果认为没有错误，则会使法院决定进入再审程序的裁定和判决自相矛盾，反而加剧当事人申诉。
另外，审判监督程序的提起在时限和次数上也缺乏合理规范，客观上会纵容当事人无限申诉，同时也会给外部干预提供借口。
三、 一、二审程序与审判监督程序的衔接存在空档。
1、对当事人不经上诉程序直接申请再审未加限制。一般情况下，当事人如果不服一审裁判，可以通过在法定期限内提出上诉寻求救济。允许当事人不经上诉直接申请再审，不仅冲击了上诉程序的功能，而且会给当事人规避上诉风险、滥用申请再审权提供可乘之机。
2、对决定再审的民事案件中止原判决执行可能造成的不良后果缺乏防范措施。大多数当事人申请再审是因为认为原裁判有错误，自己的正当权利未得到法律保护，想通过再审得到救济。但实践中，有些当事人申请再审并非出于维护自身权利的目的，而是为了利用进入再审程序须中止原裁决执行的程序规定恶意拖延执行。因再审审查环节缺乏规范，随意性大，这种恶意诉讼很容易得逞。而再审结束重新进入执行程序时，被执行人往往已无财产可供执行。
二、审级制度重构解决问题的根本出路
基于上述分析，笔者认为，解决审判监督制度运行失序问题的根本出路在于构建“三审终审加精审监”的审级模式。即通过将上诉程序功能分解为两个层次，提高终审法院的审级，实现不同层级审判资源的合理配置和审判权的有效制约，目的在于尽可能将生效裁判出现错误的可能性减少到最低限度并使当事人仍未服判的不同地区的同类案件在较高层次达到法律适用的统一，从而减少再审申请，并最终实现审判结构的平衡和救济机制的良性循环。
构建三审终审制
三审终审制是对二审终审制的扩充，核心内容是通过对上诉程序功能在二审程序和三审程序的合理分配，最大限度地实现上诉程序价值。
1、二审程序。二审法院一方面要满足败诉当事人寻求更高层次法律救济的愿望，确保事实认定和适用法律的正确，使个案当事人获得公正裁判；另一方面要基于社会利益的考虑对错误的裁判予以纠正，以避免因个案的不公正引发社会不满。基于此，二审法院应对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查，通过开庭审理听取当事人陈述，最大限度地查清事实并正确适用法律，吸纳不满。
2、三审程序。为避免架空下级法院的职能和刺激当事人寻求更高层级救济，三审法院应关注具有普遍意义和法律价值的问题，对个案公正的追求退居其次，因而排除对事实问题的考虑，仅限于法律审。其内在原因在于，法律问题更具有普适性和实现统一的可能性，而事实问题不仅千差万别，而且对于无法确定的事实问题作前后反复的评价，对于司法权威和司法统一有害无益？D？D其结果只不过是将不同法官对同一事实的不同评价公诸于众而已 。
重塑再审程序
由于三审终审制已充分维护了当事人上诉权的行使，最大限度地保证了裁判的公正性，实践中申请再审的案件会大为减少。在此基础上，应对再审程序的提起进行严格限制。
1、再审事由应仅限于生效裁判有重大错误。
由于再审是以通过撤销已经生效的裁判来实现个案公正，生效裁判的稳定性必将受到损害，再审事由的确定必须考虑秩序、效率与公正价值之间的平衡，因而再审程序只纠正生效裁判中的重大错误而不纠正一般性的错误。重大错误一般包括三个方面：一是裁判事实基础动摇或丧失，包括据以做裁判的证据虚假和裁判前后矛盾两种情形。这是启动再审程序的最主要理由；二是裁判违背程序公正的基本原则，主要表现为审判组织不合法和当事人未能合法参与。这是引发再审程序的另一重要理由；三是裁判适用法律错误 。为便于操作，应对再审事由以列举方式加以明确规定。
2、启动主体应弱化国家职权主义。
强化对当事人申请再审权利的保障。从审判实践看，法院或检察院启动的再审，绝大多数是由当事人向其申请或反映而引起的；其通过当事人之外的其他途径“发现”发生法律效力的裁判有错误的极少；而且法院和检察院可以无限制地启动再审程序在很多情况下有违法理，因而再审程序的启动应重视当事人申请再审权利的保障，对当事人提出的再审请求，只要符合法定事由和程序，法院就应予立案审查。
限制检察院再审抗诉范围。在刑事领域，刑事再审程序中的追诉活动原则上是不具有合法性的，再审应当是为了给错判有罪的无辜者予以救济。故检察院只可启动有利于被告的审判监督程序。在民商事领域，当事人意思自治是基本原则，在私权范围内，对诉讼程序的起始、终结以及具体诉讼权利的支配和处分，均应以当事人本人的意思而定，当事人不申请再审，检察院不应主动干预。其行使抗诉权的范围，应限于当事人未申请再审的公益案件、国有资产流失案件等 。
法院原则上不应发动再审。但有两种情形例外，一是原审根本有违审判的正当性，涉及司法基础的。如两个或两个以上确定判决相矛盾，经通知当事人表示不申请再审的 ；二是不予纠正会明显违背社会正义职责，而又无法通过其他途径启动的。如刑事案件被判决人事后被证明无罪被判有罪、轻罪被判重罪，而无人申请再审，检察院又不抗诉的。但对于后者，为了防止法院任意对被告人减轻处罚，应当规定只有上级法院才有权对下级法院的生效裁判提起再审；同时规定，此种再审，应在重新审理前通知检察机关和当事人，允许他们发表自己的观点和意见 。
3、程序设计应完整、严密，突出再审申请审查环节的把关功能。
作为为确保生效裁判公正而特设的司法救济的最后一道屏障，审判监督程序设计应充分考虑为案件的公正审理提供较之一、二、三审程序更为可靠的程序支持。
当事人再审申请是再审程序启动的前提条件，申请是否成立，是否符合法定条件，是首先要解决的问题。为避免启动再审程序的随意性，申请再审的期限不宜过长，且应在已用尽上诉程序的前提下提出。终审法院接受再审申请后，应以诉讼方式对申请进行审查，即在双方当事人的共同参与下进行听证，在充分听取双方意见的基础上做出是否进入再审程序的裁定。如裁定进入再审程序，该裁定不应当然具有中止原判决执行的效力，如申请人申请中止，则应提供担保，以防止再审程序终结后的执行不能；如裁定驳回再审申请，则应说明该裁定具有程序上的终局效力，即当事人不得再以同一事由申请再审，并应详细说明驳回的理由。
此外，为防止当事人滥用再审申请权，应规定经再审维持的案件，当事人应承担发动再审程序的所有费用。
参考资料：
①②⑥参见傅郁林：《审级制度的构建原则》，载2002年3月22日《人民法院报》第3版。
③参见张远忠：《审判监督工作改革理论研讨会综述》，载《审判监督指导与研究》，2001年第1卷213页。
④参见贾绍军：《审判监督程序中的“新证据”》，载《法制日报》2002年7月28日第三版。
⑤参见盛焕伟：《重构我国审判监督体系的基本思路》，载《人民司法》2002年第1期26页。
⑦参见廉政平：《论再审程序之有限性》，载《审判监督指导与研究》2001年第4卷238页。
⑧⑨参见江伟：《走出民事再审困境的出路》，载《审判监督指导与研究》2001年第4卷228页。
⑩参见陈卫东：《对刑事审判监督程序改革的思考》，载《审判监督指导与研究》2001年第4卷236页。
吉林市中级人民法院：吕世恰 宋雨洛
