村民委员会是否可以作为行政诉讼的被告？村民委员会符合哪些条件才可以作为行政诉讼的被告？这一问题在理论及实务界均存在争议。
认为村民委员会可以作为行政诉讼被告的理由主要有：
１．《土地管理法》等法律法规赋予了村民委员会对本村集体所有土地及其他事务有“管理权”，故村民委员会对本村事务的管理应是一种“法定权利”，村民委员会应视为法律法规授权的组织，因此可以作为行政诉讼的被告。
２．《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》规定村民委员会等村基层组织人员“协助人民政府”从事发放救济款物、土地经营管理和宅基地管理过程中的行为系“公务行为”，并且规定村基层组织人员在从事上述行为时，“利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定”。---由此可见，村民委员会的成员已“视同为”国家工作人员，村民委员会从事的土地管理、宅基地管理系法律规定的“公务行为”，所以村民委员会可以像其他国家行政机关一样作为行政诉讼的被告。
３．行政审判受案范围有扩大的趋势。目前理论和实务界均积极主张行政审判的受案范围应向一切具有公共管理职能的领域扩张，以尽可能地保护被管理者的合法权利。村民委员会的行为具有较强的“强制性”，因此，从“保护村民利益的角度出发”，应当将村民委员会的行为纳入行政审判范围。
４．报载许多案例证明村民委员会可以作为行政诉讼的被告。
笔者认为，上述村民委员会作为行政诉讼被告的理由均不成立。理由为：
１．《土地管理法》等法律法规规定的村民委员会的“管理”职能，虽然是一种法定职能，但法定职能不等于行政职能，法律法规对于权利的规定也并不都是授予“行政权力”。例如，《仲裁法》规定仲裁机构的仲裁职能、《公证暂行条例》规定的公证机构的公证职能、村内村民小组的经营管理职能，均是法定职能，但仲裁行为和公证行为并不纳入行政审判范围，村民小组也不能作为行政诉讼的被告被提起过行政诉讼。由此可见，以“法定职权”和“法律法规的授权”来论证村民委员会可以作为行政诉讼被告的理由不能成立。
２．全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释，其规定的是村民委员会等村基层组织人员“协助”人民政府工作的情况。既然是“协助”，那么在此类工作中，从事该工作的显然“主要”是人民政府，而不是村民委员会。在“协助”人民政府工作的情况下，村民委员会的职权体现为政府职权，所以，国家此时对村民委员会组成人员的行为视同为国家工作人员的行为，并以贪污受贿罪对其定罪。在逻辑上，不能以全国人大常委会解释中对村民委员会等村基层组织成员在“协助”人民政府工作中的身份定位，来推定村民委员会等村基层组织成员在所有村务活动中有了国家工作人员的身份，也不能以此推定村民委员会有了类似国家行政机关的地位，这在逻辑上犯了“以偏概全”的错误。村民委员会在独立工作而不是“协助”人民政府工作的情况下，其行为显然与政府公务行为无关，其组成人员此时的“贪、贿行为”，并不能以全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释进行定罪。因此，以全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释为依据认为村民委员会可以作行政诉讼被告的理由也不能成立。
３．理论、实务界及普通公众确实有要求行政诉讼受案范围扩大的呼声，他们不满足于行政诉讼仅对具体行政行为进行审查，不满足于行政诉讼的现实受案范围，而要求对抽象行政行为、内部行政行为及其它与公民、法人和其他组织的所有宪法权利有关的行政行为均纳入司法审查。因行政权力先天有扩张的趋势，新型行政行为肯定层出不穷，所以，主张行政诉讼受案范围扩大是正确的。但主张扩大行政诉讼受案范围时一定要注意到“行政权力的行使”这一问题，行政诉讼受案范围扩大绝不是（也不能）盲目扩张。在行政诉讼受案范围扩大思潮中，主张应将村民委员会的行为纳入行政审判范围的，除受《土地管理法》、全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释影响之外，另一重要的原因是基于村民委员会行为的“强行性”，即其对村民权利的影响是巨大的，近乎于“强行”，没有审判的介入几乎没有任何最终的和有效的途径保护村民的合法权利。但村民委员会行为虽表面具有“强行性”，其对村民权利的影响也可谓巨大，但村民委员会行使的“权力”并不是“行政权力”，其对村民权利的影响不是靠国家强制力；村民委员会的管理模式是民主决策的管理模式，村民委员会只是民主决策事务的组织者及执行者。
４．虽然有报载案例证明村民委员会在某些案件中作为行政诉讼被告，但报载案例只是一种结果，不能依此推断其合法性。而且亦有与此相反结论之报载在《曾菊英等诉长沙市雨花区黎托乡人民政府不履行法定职责案》（《最高人民法院案例选》二○○一年第三辑（总第３７辑））中，对于村民委员会可否作行政诉讼被告的问题，还从正反两方面对此作了系统分析，结论否认了村民委员会在该案中作行政诉讼被告的可能，作者比较赞同该观点。
笔者的观点：村民委员会不应成为行政诉讼的被告。理由为：
１. 国家设立行政诉讼制度的目的是为了追究政府在行政行为过程中的责任，即只有对代表政府的主体的行政行为国家才承担责任，只有对此种行为才可以提起行政诉讼。政府从事行政行为的方式有：（１）行政机关亲自作为；（２）国家以法律法规授权某些非行政机关的组织作为；（３）行政机关委托其他组织作为。（１）、（３）均是以行政机关为被告，此两种行为实质上都是行政机关的行为；第（２）种情形下，法律法规的授权实质是一种国家行为，国家当然承担责任。而对村民委员会因其自治性国家不应为其行为承担责任。故，那种因村民委员会具有“法定职权”而将其视为法律法规授权组织的观点是错误的。
２．国家承担责任的主要方式是国家赔偿，国家通常将国家赔偿资金列入财政预算。村民委员会作行政诉讼被告的案件，在确认村民委员会的行为违法后，如果涉及赔偿问题，其赔偿金表面上由村民委员会负担，实质上是由全体村民承担的。这种赔偿一方面造成责任主体与承担责任的主体不统一，另一方面也显然不是国家赔偿，对此进行的诉讼是无法称之为行政诉讼及行政赔偿诉讼的。
３．村民委员会的行为未被赋予“强制性”。行政行为的强制性是一种国家强制，村民委员会的行为不具有国家强制性，假如其行为不能得到实施，应通过民事诉讼程序起诉村民，通过民事诉讼程序确认该村民是否负有某种义务。那种认为村民委员会的行为具有强制性的观点，只是被村民委员会“强权政治”的表面现象所迷惑。
４．村民委员会对村务的处理是贯彻民主原则，对其自行决定的事项应适用民事代理的法律规定处理。《村民委员会组织法》对村务的管理规定了严格的民主管理模式，村内事务由村民以少数服从多数的方式决定。假如村内少数人不同意村民会议的意见或者认为村民会议的意见侵犯了自己的合法权利而引起纠纷，村民会议的意见便不能“强行”实施。此时，村民委员会或者其他村民应通过民事诉讼方式诉诸人民法院解决。从民主体制的运行上说，村委会没有强行性的权力。在村务管理活动中，村委会不以法律规定的民主方式决定村内事务，或者对村民会议通过的内容强行执行的，村委会成员要对村委会的行为承担责任，这种责任即是适用民事代理的法律规定，根据其自身恶意与善意以及过错程度予以解决。
作者：秦绪启
