一、问题的提出
权益，即权利和利益。权利，自原始社会即存在，只不过此时的权利尚非法律权利。何谓权利?权利就是受到法律保护的利益。可见，权利与利益是密切关联的，但权利与利益又是不同的，只有法律承认的利益，才能成为权利。在私法领域中，公民寻求司法救济是以其自身权利受侵害为基础的；但在公法领域中，特别是行政法领域中，由于行政行为不仅仅针对其具体指向的相对人发生法律效果，而且会波及其他行政相对人，这种行政行为“复效性”的存在，往往导致公民的利益受损，而权利却未受到侵犯的现象，这对于公民是非常不利的。因此，在行政法学领域，我们应以“行政相对人权益”的概念代替“行政相对人权利”的概念，以便更好地保护行政相对人。
二、理解与探讨
行政相对人，是指在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织。在我国，行政相对人与行政主体是行政法学理论中两个相对应的概念，不是行政法律规范中的专门法律术语。明确行政相对人的概念也就是为了明确与行政主体相对应的另一方当事人。
（一）、行政相对人的特点
1．行政相对人是行政法律关系中不具有行政职权、职责和行政职务身份的一方当事人。行政相对人与行政主体的相对性之一，就是二者的法律身份及其权利义务内容在法律性质上的差别。行政相对人所包括的公民、法人和其他组织。行政相对人的法律地位表明其是人身权、财产权等权利义务主体而非行政职权主体，并接受行政主体的行政职能管理。因此，行政相对人只存在于外部行政法律关系中。
2．行政相对人是与行政主体之间具有特定行政法律关系的人，即行政相对人是行政主体行使行政职权行为所针对的人。也即是行政相对人是行政法律关系中与行政主体相对应的一方当事人。
3．行政相对人是行政管理中被管理一方的当事人，包括公民、法人和其他组织。由于行政管理的领域广泛，行政管理的对象也很复杂，既包括公民个人，也包括各种组织，因而可以成为行政相对一方当事人的有公民、法人及其他组织。
（二）、行政相对人的法律地位
行政相对人的法律地位是行政相对人在行政法上的权利与义务的综合体现。行政相对人的具体法律地位，因其在不同行政法律关系中所享有的权利和承担的义务不同，也有一定差别。比如，在行政管理法律关系中，由于行政主体是管理者，依法享有强制、命令、指挥、制裁等权力，因而处于主导地位；而行政相对人处于被管理者，由于行政公务优先、推定有效及不停止执行等公务原则，使得行政相对人具有服从和接受管理的义务，因而行政相对人与行政主体处于不平等地位。但在监督与救济行政法律关系中，行政相对人处于监督主体、请求人和原告等地位，享有法律规定的监督权利、请求权利、诉讼权利等，就应与行政主体处于平等的法律地位。再如，在行政实体法律关系中，行政主体依法拥有较多的行政自由裁量权，而行政相对人较多的则只是服从管理的义务。
行政相对人的具体法律地位，也会因行政相对人存在的状态不同，所享有的权利与承担义务的内容也不同，而导致一定的差异。如公民，就会因自然人状态而享有人身自由权、生命健康权、申请结婚登记权等；而法人组织也会因企业法人、社会团体法人的不同，享有不同的法律权利，如企业法人就享有申请颁发营业执照和经营自主权，事业单位就享有自主发展权等。
行政相对人所享有的公民、法人和其他组织的法律地位与身份的权力，并不因其成为行政相对人而发生法律性质上的变化。也正是基于此，行政相对人在进入某项行政管理领域后，其原来所享有的权利也不会因此而改变，除非法律有明确规定。所以，行政相对人的权利包括依照行政法律规范所规定的权利和被其他法律规范所规定而受到行政法确认和保护的权利，前者可以称为公法上的权利，后者可以称为私法上的权利。而行政相对人在行政法上的义务，总的来说，就是要遵守和服从国家行政管理的规定。
（三）、行政相对人的确认与判定
行政相对人的确认与判定，包括两个方面：一是行政相对人法律地位与身份的确认与判定，以明确是外部法律关系还是内部法律关系；二是对行政相对人是否是行政主体相对一方的确认与判定，以明确具体行政法律关系的相对方当事人。
对行政相对人在行政法律关系中身份与地位的确认与判定，核心因素取决于其在行政法律关系中的权利与义务内容及其法律属性。如果属于公民、法人和其他组织在法律上享有的人身权、财产权等权利和义务，则是行政相对人的身份和地位。如果属于行政职权与职责内容或其他国家职能上的权利与义务，则要取决于另一因素，即行政主体在行政法律关系中所实施的职能内容属性。若行政主体实施的职能内容属于行政组织建设或职权、职责划分方面，则属于内部行政关系，另一方当事人不具有行政相对人的地位和身份；若行政主体实施的职能内容属于政府的社会管理职能方面，则属于外部行政法律关系，另一方当事人具有行政相对人的地位和身份。
对行政法律关系中行政管理相对一方的确认与判定，应当以公民、法人或者其他组织的权利和义务与行政主体的职权与职责行为之间是否形成了行政法上权利义务关系为标准。因为，行政相对人是行政主体和行政公务人员实施行政管理行为的对象，其以被管理者地位与作为管理者的行政主体之间形成行政法律关系，并成为相对方当事人。因此，行政相对人的权利和义务与行政管理行为之间应当具有行政法上的关系，即相对人的权利与义务直接成为行政法调整与管理的内容。
（四）、行政相对人权益的保护
研究行政法应当从权力和权利的关系入手，即从行政法律关系的主体——行政主体和行政相对人的关系人手。行政主体是代表国家行使行政权力的机关，行政相对人是行使行政权力的对象。可见，行政主体拥有的权力与行政相对人享有的权利互相对应，成反比关系。行政权力的扩大意味着行政相对人权利的缩小，由此造成了行政主体与行政相对人之间的对立关系。
行政法的核心是调整行政主体的行政权力和行政相对人权利之间的关系，行政法的目的即在于寻找权力和权利的分界线、平衡点，使二者形成一种协调、互动的关系。基于行政权力固有的扩张性、侵略性和易被滥用性，权力与权利的不平等性，行政法从产生之初即充分贯彻了个人自由至上和有限政府原则，形成了控权模式的行政法。因此，有人认为，“近代行政法的产生是以行政诉讼制度的建立为标志的”，而行政诉讼制度的实质是通过法院司法权来控制行政权力从而保护公民权利。
三、完善与建议
近年来行政审判工作在保护行政相对人权力方面取得了长足的进展，具体表现在；1.保护行政相对人诉权的意识在不断增强，收案数量大量增加。2.通过依法审理大量的行政案件，既支持了行政机关依法行政，同时也保护了行政相对人的合法权益。3.行政相对人的胜诉率在相应地提高。4.行政审判的执法环境得到不断改善。在行政相对人权益的司法救济方面，虽然当前总的情况是好的，但是也仍然存在一些不容忽视的问题，如；1行政相对人的诉权还没有得到充分的保护，公民“不会告、不愿告、不敢告”的情况还普遍存在。2.行政诉讼中“干扰”因素还较多，对于行政案件正常审理有着不同程度的影响。3.轻视行政相对人程序性的权力。表现在对于行政机关程序违法但实体处理正确的案件，往往不予撤销。4.动员行政相对人进行“屈从”撤诉的案件也时有发生等。要进一步加强和完善对行政相对人权益的保护笔者认为应从如下几个方面入手：
（一）、强化对行政相对人权益司法保护的意识，重视行政相对人的程序性权利
要实现依法治国，必须建立切实有效的国家权力监督机制；必须切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。要在行政审判中将维护人民群众的合法权益放在第一位，必须在观念上彻底破除“官贵民贱”的观念，要牢固树立在法律面前人人平等的观念。在审判工作中要有不畏权势、刚正不阿的浩然正气；要有无私无畏、一心为民的精神境界；要有忠于党、忠实于法律的坚强意志。行政法官在审判工作中，要坚持从审查被诉具体行政行为是否超越职权、是否违反法定程序、认定事实的主要证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否存在滥用职权、不履行法定职责等问题对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查。同时也不要忽视对被告是否具有行政执法资格、行政许可权和是否违反行政执法程序的审查。
(二)要采取有效措施确实保护公民、法人或其他组织的诉权，切实解决行政相对人告状难的问题
1．行政诉讼的受案范围还需要进一步拓宽，进一步扩大行政诉讼受案范围已是时代发展的趋势和必然。如抽象行政行为的司法审查制度还尚待建立；行政终局裁决权的范围还有质疑；交通事故责任认定等行政行为不受司法审查尚有非议；以刑事侦查为名规避行政诉讼的事件也时有发生。要通过立法来扩大受案范围。要坚决抵制、破除在受理行政案件上的各种违背行政诉讼法、限制人民法院受案范围的“土政策”；人民法院不能以任何非法定理由裁定不予受理或驳回行政相对人的起诉；坚决杜绝对行政相对人的起诉既不裁定‘不予受理’，也不‘立案’的作法。
2．要维护行政相对人公平诉讼的权利，确保行政诉讼当事人合法权益的实现。保证行政相对人的诉权不受非法限制，要坚决杜绝人民法院强迫当事人撤诉的违法行为；要避免为回避矛盾而久拖不结的情况；行政行为因违法而造成公民、法人或其他组织损害的，应当依法予以赔偿；要坚持对行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政行为进行合法性审查，并以裁定的方式作出是否准许执行的结论，以防止严重违法的行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。
(三)进一步改革和完善行政审判方式，努力提高行政审判人员素质
1. 要严格撤诉审查制度，确保行政相对人程序性权利。对于虽未侵犯行政相对人的实体权益，但严重违反法定程序的行政行为，不能仅只以‘暇疵’而一味的迁就，该撤销的应坚决予以撤销。
2．要完善行政裁判方式，通过修改行政诉讼法或颁布司法解释，增加确认判决和驳回请求的判决事项，以解决某些案件无法下判的问题；适当调整变更判决的适用范围，赋予人民法院对行政裁决行为的变更权，以解决“官了民不了”的问题；设定法院善后处理的职责，以减少维持、撤销等判决的负面影响；
3．要不断完善证据规则和法律适用规则，强化被告的举证责任。被告对自己作出的具体行政行为负举证责任，是行政诉讼法的一项基本要求，也是保护行政管理相对人合法权益，促进行政机关依法行政的重要手段。根据行政诉讼法的规定，被告向法庭举证有两项内容：一是提供有关被诉具体行政行为合法性要件的证据；二是提供自己所依据的法律、法规和规章及相关的规范性文件。据此，在庭审中，被告应当向法庭提供有关被诉具体行政行为合法性要件事实的证据和所依据的法律规范，用以证明自己的具体行政行为合法。如果被告提供的证据和依据不能证明被诉具体行政行为合法，就要承担败诉的责任。在审判实践中，要注意审判人员绝对不能为行政机关具体行政行为寻找法律依据，甚至要求原告举证以证明自己的诉讼请求合法，这是违反法律规定的做法。2002年7月24日最高人民法院颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，虽然这些证据规则能解决行政审判中经常遇到的一些证据认证问题，但还不能解决行政审判中所有有关证据的举证、质证、认证的问题。为正确认定行政案件事实，实现行政诉讼的公正和效率，保障当事人依法行使诉讼权利，仍需要进一步完善举证、调取证据、质证、证据的审查认定等方面具体的证据规则。
4．要进一步加强行政裁判文书认证和说理。裁判文书是人民法院审判工作成果的集中体现，是向案件当事人和社会展示司法公正和宣传法律的载体。一是要根据被诉具体行政行为合法性要件，通过证据的罗列、筛选和经庭审质证证据的分析，阐明法律事实。二要注重反映法庭审理的全过程，突出举证、质证、认证，突出各项法定要件内容的审查、质证过程，而不是只就行政行为认定事实问题作单一的表述，并适当调整认定事实和适用法律的表述顺序，同时还应兼顾对当事人诉讼请求和辩称的分析，以体现法官的客观中立和公正立场。三是要强化论证说理。根据案件的事实与证据，对被诉具体行政行为合法与否和对原告诉讼请求支持与否作出法律评价。
5．建立一支政治业务素质过硬、秉公执法的行政审判队伍，是完成好行政审判任务的基础和保障。要建立和完善长效的行政法官学习培训制度；奖惩和晋级、淘汰制度。行政法官应当精通法律，熟练应用各种法律适用规则；应精通各种证据规则，具有善于发现客观真实的职业经验；要善于通过法定的诉讼程序，去追求客观公正，同时也应善于应用高超的审判艺术去争取诉讼当事人的主观公正；行政法官必须具有高度的社会责任感，必须注重社会效果，通过自己的审判行为推动人类社会的发展。
（四）建立科学的审判监督机制，优化行政审判环境
有效的监督是保障行政审判司法公正的重要措施。要主动接受各级人大、检察机关、新闻媒体以及人民群众的合法监督，同时也要强化内部监督。坚持行政案件评查制度，及时总结经验。对于好的经验、好的做法，及时给予肯定和推广；对于存在的问题，要及时分析原因，找出差距，提出建议，及时整改；对因故意或重大过失造成错案的人员，按照规定严肃处理。
外部环境也是制约行政审判工作发展的一个重要因素。要实现公正审判，也必须要坚持不懈地改善外部环境。要充分发挥行政审判的职能作用，为政府职能转变、机构精简、宏观调控、减轻农民负担等党和国家的中心工作服务；加强对行政审判工作的典型案例、典型事迹等在新闻媒体上进行正面的报道和宣传力度；支持新闻媒体对于妨碍诉讼、拒不执行法院判决、打击报复当事人或行政审判人员的反面典型事例予以曝光；通过建立严格的法律责任追究制度，以预防和制止各方面的非法干预行为；同时也要加强同有关机关的沟通和协调，使行政审判工作尽可能获得相关机关的理解和支持。
作者：张正武
