湖北省襄樊市中级人民法院
行政判决书
（2000）襄中行初字第42号
原告王德惠，男，1955年12月9日出生，汉族，襄阳县人，襄阳农药厂干部，住襄阳县审计局。
委托代理人张建新，湖北法正大律师事务所律师。
被告襄阳县人民政府。
法定代表人陈治华，县长。
委托代理人陈治山，襄阳县人民政府法制办公室主任。
委托代理人邓正清，襄阳县人民政府法制办公室干部。
原告王德惠不服被告襄阳县人民政府收取企业产权转让竞标费一案，原告于2000年8月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2000年8月30日、10月14日公开开庭审理了本案。原告王德惠及其委托代理人张建新、被告委托代理人陈治山、邓正清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告襄阳县人民政府所属襄阳县企业改革领导小组办公室办公室根据其1998年7月30日发布的“襄阳县企业转机建制公告（第三号）”，于同年8月7日收取参加竞买县属国有企业襄阳农药厂的报名者王德惠的5万元竞标费。
原告王德惠诉称：1998年7月30日，被告发布公告，采取公开竞争的办法拍卖襄阳农药厂，并规定竞买进报名时须交纳竞标费5万元。原告据此向被告交纳了5万元兑标费，并通过兑标活动中标，签订了“国有企业产权转让合同书”。竞标活动结束后，被告应如数返还兑标人5万元竞标费，但原告多次索要无果。被告收取5万元竞标费的行为既无法律法规依据，也损害了原告的合法财产利益。故请求判令被告返还5万元竞标费，赔付利息损失及因诉讼而支出的律师代理费。
原告向法庭举证材料有：1、1998年8月7日被告所属企业改革领导小组办公室收取原告王德惠交付竞标费5万元的收款收据；2、1999年1月21日王德惠代表襄樊丰歌化工有限责任公司与襄阳县国有企业资产经营公司签订的“国有企业产权转让合同书”和附表，以及同年1月25日襄阳县公证处（99）襄证经字331号“企业产权转让公证书”；3、1999年8月17日王德惠代表襄樊丰歌化工有限责任公司与襄阳县国有资产经营公司签订的“终止合同协议书”；4、1999年4月15日襄阳县国有资产经营公司收取原告王德惠襄阳农药厂产权转让费1万元的“湖北省行政性收费票据”；5、2000年10月12日襄樊市工商行政管理局高新技术产业开发区分局出具的证明，证明襄樊丰歌化工有限责任公司于1999年1月20日成立，注册资本50万元，王德惠为法定代表人，其出资为28万元及他人投资情况。
被告襄阳县人民政府于2000年8月30日向本院提交了答辩状，并在庭审中辩称：（一）被告是县属国有企业产权的所有者，衽发布公告拍卖自己的企业并要求竞买者报名时交付竞标费，是针对不特定对象发出的民事邀约，原告自愿承诺交付竞标费，被告并未强迫，故被告收取竞标费的行为是民事行为，且并不违法；同时，竞标费作为竞买者的信誉保证具有风险抵押的性质，不能退还。（二）根据国家有关政策，各地政府在推进国有企业改革过程中，只要不违反法律法规，可以从本地实际出发，出台一些相应的改革与规定，以保证改革的正常有效进行。收取竞标费虽然没有法律明确的允许，但也没有明确禁止，故被告收取竞标费的行为应受到保护。（三）被告在1998年7月30日发布公告，原告的诉讼时效应截止于2000年7月30日，但原告至2000年8月才提起诉讼，已超过诉讼时效。故请求驳回原告的诉讼请求。
被告在庭审中的举证材料有：1、襄政发（1998）21号《襄阳县关于深化企业改革的实施方案》；2、襄阳县企业改革领导小组办公室1998年7月30日发布的“襄阳县转机建制公告（第三号）”；3、1998年8月7日收取王德惠企业竞标费5万元的收据。
庭审质证时，原、被告各方对对方提供的证据均无异议。这些证据均客观真实，形式合法，本院依法予以采信。
本院根据上述有效证据认定以下事实：1998年3月5日，襄阳县人民政府为深化企业改革、盘活企业，以襄政发（1998）21号通知向该县各乡镇人民政府、县政府各部门印发《襄阳县深化企业改革实施方案》。该方案决定，建立国有资产经营公司，与县国有资产管理局合署办公，负责全县国有资产的经营管理；同时决定，由企业改革领导小组办公室对全县企业产权制度改革负责具体组织、协调工作。同年7月30日，县政府企业改革领导小组办公室发布“襄阳县企业转机建制公告（第三号）”，采取面向社会公开竞争的办法，公开拍卖县属国有企业襄阳农药厂。公告公布了该厂资产状况，并规定参加竞买者应在报名时交纳竞标费5万元。1998年8月7日，王德惠向企业改革领导小组办公室交竞标费5万元。王德惠通过竞买活动中标后于1999年1月21日与襄阳县国有资产经营管理公司签订了“国有企业产权转让合同书”，购买了除土地使用权之外的襄阳农药厂资产，并于同年1月25日在襄阳县公证处公证。同年4月15日，王德惠向襄阳县国有资产经营管理公司交纳襄阳农药厂产权转让费1万元。同年8月17日，合同双方又签订“终止合同协议书”，决定原“国有企业产权转让合同书”于1999年6月30日终止。上述两份协议书均未提及5万元竞标费的收取及如何处理等情况。在“国有企业产权转让合同”终止履行后，王德惠遂要求襄阳县人民政府返还其5万元竞标费，襄阳县人民政府拒绝返还，因此引起诉讼。
庭审辩论中，当事人围绕本案争议的焦点，即被告收取5万元竞标费的行为是否为具体行政行为，5万元应否退还给原告及原告起诉是否超过诉讼时效进行了辩论。原告认为，襄阳县国有资产经营管理公司作为县属国有企业的所有者与王德惠代表的襄樊丰歌化工有限责任公司签订企业产权转让合同，形成民事上的合同关系。但企业改革领导小组办公室代表被告襄阳县人民政府在襄阳农药厂产权拍卖活动中起着组织、协调的行政管理作用，其收取5万元竞标费的行为属于无法律法规依据的违法具体行政行为。原告多次向被告索还，被告拒不退还且未告知原告的诉权与起诉期限，原告起诉并未超过法定期限，故被告被告应返还竞标费。被告认为，企业改革领导小组办公室代表被告发布公告，是一种民事邀约，原告承诺交付竞标费，被告并未强迫，被告行使的是其作为固有财产所有者对自己财产的民事处分权利，没有任何行政强制等行政管理因素。不能将邀约行为与企业产权转让的买卖行为割裂开来，两者都是被告行使民事权利的体现。原告承诺交纳的竞标费，是企业产权转让的风险抵押金，不应退还；被告也无义务告知诉权与起诉期限，原告起诉已超过民法通则规定的二年诉讼时效。故请求判决驳回原告的诉讼请求。
本院认为，襄阳县企业改革领导小组办公室和襄阳县国有资产经营公司虽然同隶属于襄阳县政府，但根据国家有关政策规定和襄阳县政府授权，二者的权力职责和行使的职能，都有根本不同。该县国有资产的经营管理及其产权的租赁、出售等，应由国有资产经营公司负责；而企业改革领导小组办公室则负责整个企业改革的具体组织协调工作。在襄阳农药厂公开拍卖过程中，襄阳县国有资产经营公司作为国有企业产权所有者的代表与王德惠代表的襄樊丰歌化工有限责任公司签订“国有企业产权转让合同”以及后来的“终止合同协议书”，是平等主体之间形成的企业产权买卖的民事法律关系；但被告襄阳县人民政府的企业改革领导小组办公室发布的公告、组织竞卖的活动，行使的则是企业产权改革过程中的行政管理职能。二者的行为虽有联系，但又相互独立，性质各不相同。尽管被告在国有企业产权竞卖中收取竞买人报名时交纳的5万元竞标费，旨在减少国有企业产权转让的风险，保证企业产权转让的顺利进行，但国有企业产权转让出售后，其产权性随着购买方的所有制性质而发生变化，出让方已丧失了对已出售的企业财产的所有权，故企业改革领导小组办公室认为收取的竞标费实际为买受人风险抵押金，与买卖合同的本质法律特征相悖，且收取的5万元也并未将其转为履行“国有企业产权转让合同”的定金或转让费，因此，被告收取5万元竞标费的行为应属具体行政行为。行政机关行政行使行政管理权作出具体行政行为，应有明确的法律、法规或规章依据，法无明文授权，不能自行设定收费项目进行收费。被告自己组织竞标活动，并向竞买者收取竞标费，无法律法规及规章依据，依法应予撤销。被告在1998年8月7日作出收取竞标费5万元的具体行政行为时未告知原告的诉权与起诉期限，且原告在1999年1月21日签订国有企业产权转让合同后向被告索还竞标费遭拒绝时才知道自己的权利被侵犯，故原告于2000年8月7日提起诉讼，并没有超过最高人民法院规定的此类情形最长起诉期限不得走过二年的法定期限。因此原告要求被告退还5万元竞标费的理由正当，依法应予支持。但原告要求被告赔付利息损失及因诉讼支出的律师代理费，无法律法规依据，本院不予采纳。被告的诉讼理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四条第（三）项第4目、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第二十八条第（一）项、第（七）项的规定，判决如下：
一、 撤销襄阳县人民政府于1998年8月7日收取王德惠竞标费5万元的具体行政行为；
二、 襄阳县人民政府于本判决生效之日起十日内退还王德惠竞标费5万元；
三、 驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费公民自由2010元，由襄阳县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 林随安
审判员 宋芒改
审判员 褚玉梅
二000年十月十四日
书记员 姚 远
［评析］
本案是因公民不服行政机关在企业改制过程中的行政收费行为而引起的行政诉讼。这种类型的案件在湖北省属首例，在全国也不多见。本案一审宣判后，双方当事人在法定期限内均未提出上诉，因而一审判决发生法律效力。本案双方当事人争议的焦点问题集中在襄阳县人民政府收取5万元竞标费的行为是否具体行政行为、襄阳县人民政府收取5万元竞标费的行为是否合法、原告的起诉是否超过起诉期限等三个方面。
（一）襄阳县人民政府收取原告5万元竞标费的行为是否具体行政行为？被告答辩认为，襄阳县人民政府是县属国有企业－－襄阳农药厂的产权所有者，县政府发布公告拍卖自己的企业并要求竞买者报名时交付竞标费，是针对不特定对象发出的民事要约，原告自愿承诺并交付竞标费（竞标费是作为竞买者的信誉保证，具有风险抵押金的性质）被告并未强迫，故被告收取5万元竞标费的行为是民事行为。原告认为，襄阳县人民政府企业改革领导小组办公室代表县政府在襄阳农药厂产权拍卖活动中，起着组织、协调作用，其收取5万元竞标费的行为是具体行政行为。一审法院采纳了原告的意见，认定被告的收费行为是具体行政行为是正确的。因为具体行政行为是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，作出的与行政管理职权有关的，对公民、法人或其他组织权益产生实际影响的行为及相应的不作为，具有“法律从属性、自由裁量性、单方意志性、效力先定性、强制性”等特点。本案中，被告尽管是襄阳县农药厂的产权所有者，但其同时又是具有行政管理职权的国家行政机关，其发布公告、收取5万元竞标费等行为均是利用行政管理职权对企业进行的改制行为。原告作为竞买者，与被告之间不是平等民事主体之间的民事法律关系，它们之间形成的是行政法律关系，其中，襄阳县政府是行政主体，原告是行政相对人。襄阳县政府作为襄阳农药厂的产权所有者并不能改变襄阳县政府在企业改制过程中的行政管理行为的性质。
（二）襄阳县政府收取原告5万元竞标费是否合法？被告答辩认为，5万元竞标费具有风险抵押金的性质，不能退还。被告还认为，根据国家有关政策，各地政府在推进国有企业改革过程中，只要不违反法律法规，可以从本地实际出发，出台一些相应的改革与规定，以确保改革的正常进行。收取竞标费虽然没有法律明确规定，但也没有明确禁止，故被告收取竞标费的行为应受到保护。被告的答辩的理由显然不能成立。我国是社会主义法制国家，依法治国是我国的基本治国方略，社会主义法制的基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。对行政机关而言，依法行政是最基本的要求，所谓依法行政指行政机关的一切行为都必须有法律依据，行政职权的来源要合法，行政职权的行使要符合法律规定的实体要求和程序要求。对行政机关而言，“法无明文规定即禁止”，而对相对人而言，“法无明令禁止即自由”。行政机关在设定相对人的义务或作出对相对人不利的行政决定时，更是要严格遵循这一理念。被告答辩所称“从本地实际出发、收取竞标费法律没有明确禁止”的理由是将自己摆在相对人的位置，其在没有法律依据的情况下收取竞标费的行为是违法的具体行政行为，一审法院判决撤销是正确的。
（三）原告的起诉是否超过法定的起诉期限？被告答辩认为，被告在1998年7月30日发布公告，原告的起诉期限应截止2000年7月30日，但原告至2000年8月才提起诉讼，已经超过起诉期限。经审理查明，被告在1998年7月30日发布公告，同年8月7日收取竞标费5万元，收取竞标费时未告知原告的诉权与起诉期限，根据<<最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释>>四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告于2000年8月7日提起行政诉讼并未超过最高人民法院规定的此类案件最长2年的起诉期限。同时，被告拒不退还5万元竞标费的行为一直处于持续状态，从这个角度来看，原告的起诉亦未超过法定期限，被告的答辩理由不能成立。
作者：张辅伦
