适应数字环境的著作权管理制度飞跃
——日本《著作权管理事务法》述评
2000年11月29日，日本颁布了《著作权与邻接权管理事务法》（以下简称“管理事务法”），2001年10月1日开始实施。该法是日本著作权领域的一项重要法律。它共分七章，依次是总则、登记、业务、监督、使用费规则的协商与裁定、杂项、罚则，最后还有一个附则，涉及法律实施，无关实体。按照附则规定，该法开始实施的同时，施行了60余年的《著作权中介事务法》被废止。可以说，日本著作权立法史上的这一变革，标志着日本著作权管理因应数字技术的变化，迈出了重要的一步。
本文集中介绍该法有关经营主体登记、业务事项、行政监管等方面的内容，杂则与附则不作涉及，结尾部分拟介绍其立法背景，并作简要评析。
一、登记：管理事务从业主体的资格
“管理事务从业者”（以下简称从业者）是管理事务法里的核心概念。这部法律的一个主要线索就是规定了这种从业者的成立、变更与注销，其业务内容、监管及其各方面的法律关系等。该法首先规定，须“管理事务从业者”方可从事著作权及邻接权的管理事务，而要成为“管理事务从业者”，须先进行注册登记，而受理注册登记申请的部门，是文化厅长官。第二章“登记”依次规定了成立从业者所需的程序，并规定了与从业者登记和成立有关的情形。
1 登记之申请：第四条第（1）节规定，欲进行“从业者”注册登记者，应该向文化厅长官提交注册申请。
申请书应包括下列内容：从业者的名称，主要官员或代表人的姓名，办公室的名称和地点，有关作品（包括表演、录音等著作权或邻接权之客体，下同）之门类以及这些作品的使用方式，以及文部省法令所规定的其他事项。除申请书之外，申请注册时还应该提交：申请者保证不存在该法第六条第1节第（iii）至（vi）项规定的法定拒绝注册情节的书面承诺，并提交登记书复印件、资金平衡表以及文部省法令规定的其他文件。
2 注册之登录：对于成立“从业者”的申请者，如果没有不应注册登记的法定情节，受理申请的文化厅长官就应该办理如下手续：在从业者登记薄上登录有关内容、立即将登记情况通知申请人、将从业者登记薄提交公众查阅。
应在从业者登记薄上登录的有关内容包括：登记申请书所包含的内容，注册日期和注册号码。
除了上述申请并登记的程序外，管理事务法就与从业者的登记、成立有关的其他情形做出了详细规定。它们包括拒绝登记、变更登记、继承登记、事务终止登记以及注销登记等。
3 登记之不准：管理事务法第六条规定，下列任何情节都属于拒绝注册登记的法定情节：
（1）申请者不是法人。这就是说，只有法人方有资格成为版权管理事务从业者。法律同时特别指出，非为营利目的而成立的非法人社团属于可以成立从业者的合法主体，如果它欲通过管理委托合同专门从事管理事务；
(2) 法人申请者打算采用的名称已由另一个从业者所采用，或者，该名称可能会被误解为另一个从业者；
(3) 法人申请者先前的注册曾因违反本法规定由监管部门予以取消，并且从撤销之日起尚未经过5年；
(4) 法人申请者因违背本法或《著作权法》的规定而被处以罚款，并且该处罚执行完毕或停止执行后未满5年；
(5) 法人申请者的任何高级职员出现下述任何一项：（a）成年受监护人或受援助者；(b) 尚未恢复的破产者；（c）按照本法规定被取消注册的从业者的官员，在该取消之日后30日内，且他在该取消之日后未经过5年（？）；(d) 有人被判处监禁或更严厉的处罚，该处罚的执行完毕之日或停止执行之日后不满 5年；（e）违反本法、著作权法或程序作品登记特别规定法的规定，或者匪徒侵害防止法的规定，或者犯有刑法（选择适用）或者使用暴力惩处法规定之罪行，被判处罚金，该处罚的执行完毕之日或停止执行之日后不满 5年；
（6）法人申请者不具有从事管理事务所必要的、符合文部省法令规定标准的财务基础。
另外，如果申请者提交的申请书及其他附属文件中有虚假陈述，或者对重要事实没有陈述，文化厅长官应该拒绝注册登记。按照上述规定拒绝注册者，当局应该将拒绝情形及其理由立即通知申请人，形式须以书面通知。
4 登记之变更：当前述注册申请书中的内容有任何变更时，从业者应该在变更做出之日起两周内向文化厅长官提交报告。文化厅长官收到该报告后，应该将报告内容记录于从业者的登记簿中。
5 合并与分立：第8条规定，从业者整体转移某人的管理事务，或者发生管理事务合并或分立的情况下，整体接管该事务的法人（包括非法团体）、或合并后继续存在的法人、或因合并成立的法人、或因分立而整体接管管理事务的法人等，应该继承有关从业者的身份。
按照规定继承从业者之身份者，应该在继承之日起30日内将此报告于文化厅长官，文化厅长官收到该报告后，应该将报告内容记录于从业者的登记簿中。
6 终止与注销：管理事务从业者可能因各种事由而终止业务并注销其从业者资格。对此，该法第9条列举了终止经营业务并做出报告的各种情形，并规定，负有报告义务的责任者应在终止事项发生之日起30日内向文化厅长官报告。
终止情形及其报告义务人分别是：因合并而停止存在时，报告义务人为停止存在的法人的代表官员；破产时，报告义务人为破产财产受托人；因合并和破产以外的原因而解散（或者是非法人社团的相当于解散的行为）时，报告义务人为清算人（或解散的非法人社团的代表人）；管理事务取消时，报告义务人为该从业者的代表官员。
文化厅长官收到上述事务终止报告，或者依照该法有关规定取消从业者的登记后，应该注销有关从业者资格的登记。
二、管理事务：委托合同与业务要求
管理事务从业者的业务内容当然是经营著作权及邻接权的管理事务。具体言之，该法第二条规定，所谓“管理事务”，是按照管理委托合同的规定，对著作权客体即作品的使用进行授权，或者以其他方式管理著作权。为此，从业者从事管理事务活动，须以管理委托合同为基础，根据著作权人的授权，代权利人管理其作品的使用。
不过，该法有关合同的条款不多，第一章“总则”用不到一条规定了这种合同的法律性质，第三章“事务”中设两条规定合同的内容及其解释。
关于“管理委托合同”的法律性质，该法第二条第（1）节有明确规定，它包括两种合同，第一种是“信托合同”，其中的委托者通过这种合同将其著作权转移给受托者，后者受委托对前者的作品的使用进行授权，或以其他方式管理相关的著作权；第二种是“委任合同”，委托者通过这种合同授权受托者作为代理人对其作品的使用进行授权，并相应地管理相关的著作权。同时，该法特别指出，这里的“管理委托合同”不同于这样的合同：当受托者授权作品、表演等的使用时，由委托者决定使用费率。不言而喻，按照管理委托合同从事著作权的委托管理事务，作品的使用费率应由管理事务从业者来参与决定。
管理事务法第四章第11、12等条则对具体规定了合同条款内容、条款的解释及其报告、公告与效力等具体事项。
1 委托合同的内容：第11条第（1）节规定，管理事务从业者应该明确规定管理信托合同。合同内容应包括：（1）合同的种类；(2) 合同期限；(3) 所收取的使用费如何分配；(4) 管理事务从业者应得报酬；(5) 文部省法令所指定的其他事项。
对上述合同规定，从业者应事先向文化厅长官报告；报告后的合同具有约束力，对于不合乎已报告内容的委托合同，从业者不得订立；并且，从业者应该对依规定报告的合同之规定进行公告。
上述合同规定可以变更。当从业者打算变更合同条款时，一要向文化厅长官做出变更报告，二要迅速将此变更通知委托人。
2 条款内容的解释：管理事务法规定，当事务从业者欲订立管理委托合同时，应该向欲委托著作权之管理的人解释合同规定的内容。
3 合同公告：对于按照上述规定报告文化厅长官的委托合同之规定，从业者应该做出公告。具体参照文部省法令的规定。
另外，该法还为从业者规定了其他义务，以利于作品使用和业务监督。具体包括：
4 信息提供：从业者应尽力向用户提供与作品之标题或名称有关的信息，或其他与作品及其相关使用方式有关的信息。
5 财务资料备查：在每个业务年度结束后3个月内，从业者应该准备资产平衡表、与该业务年度内的管理业务有关的业务报告，以及文部省法令规定的其他资料，并在办公场所保留5年。在从业者的任何业务时间，委托人都可以要求审查或复制该财务资料。
6 限制拒绝授权：该法还规定，如果没有合理理由，从业者不得拒绝授权相关作品的使用。其目的当然在于最大程度地实现委托者的利益，满足使用者的需要。
三、使用费：规则制订与争议解决
使用费是管理事务中的重要业务方面，而使用费业务中具有关键性的事项是确定使用费规则。只要有公平的使用费规则，使用费就能同样做到公正合理。所以，如何确定使用费规则，成为管理事务法的重要内容。该法第二章“事务”的多数内容涉及使用费规则，并专设“有关使用费规则的协商与仲裁”作为第五章。为方便起见，这里一并解说。
纵观管理事务法两章中有关使用费规则的条款，其内容先后涉及：使用费规则的确定与内容、执行、公告，规则争议的协商和仲裁等。
1 使用费规则：第13条规定，事务从业者应该明确其使用费规则。使用费规则内容包括（1）按照作品的使用类别所确定的使用费率。这里，“使用类别”指的是根据作品种类和使用方式的差别所做的区分，其确定要依据文部省法令所确定的规则。（2）执行规则的日期以及文部省法令规定的其他事项。当从业者欲更改使用费规则时，这些规定同样适用。
对于使用费规则，从业者应履行的义务包括：规定或变更使用费规则时，尽力听取来自使用者或其团体的意见；事先将使用费规则报告于文化厅长官；报告之后，应公开、公告已报告的使用费规则或其概要。
报告后的使用费规则对从业者具有约束力。它所据此规则确定的使用费率，在实行时不应该超过。
2 使用费规则之执行时限：由于使用费规则系从业者所制定，其合理性等处于未决状态，所以，管理事务法特别规定，按照前述规定报告的使用费规则，从文化厅长官收到该报告之日起的30日内，从业者不得执行该使用费规则。也就是说，使用费规则须待文化厅长官收到报告之日起30日后方可执行。
但是，30日后也并非当然执行。该法还为实行使用费规则规定了更详细的期间限制。如果说30日期间为“绝对限期”的话，该法还规定了其他“相对限期”，即有条件地限制执行期限。依第14条，这种相对限期包括：
（1）长官自主限期：即由文化厅长官决定的限期。收到管理事务从业者所做的规则报告后，如果该规则被认为有可能阻碍作品的顺利使用，文化厅长官可以就规则之整体或部分延长上述期限（即30日内），延长后的期限不超过收到报告之日起3个月。
（2）因协商而限期：收到指定的管理事务从业者（下面详述）所作的规则报告后，并在前述30日的期限内收到使用者代表就所报告的使用费规则要求协商的通知，文化厅长官可以就被协商的内容之整体或部分延长上述3个月的期限，延长后的期限不超过收到报告之日起的6个月。
（3）限期缩短：上述30日的绝对限制期限已经按照第（2）的规定延长后，在延长的期限结束之前收到指定的从业者的通知，指出在按本法有关规定作了协商之后，规则被延期的全部或部分不必要改变，或者已经按照本法做出规则争议仲裁，认为不必要改变规则，文化厅长官便可以就被认为不必要改变的规则部分缩短被延长的期限。
另外，已经按照上述各规定延长了期限或缩短了被延长之期限的，文化厅长官应该向从业者或相关的指定的从业者，以及使用者代表发出通知，并做出公告。
鉴于使用费规则的重要性，在其执行过程中常常会发生对有关规则的争议。为此，管理事务法专门规定了使用费规则的争议解决机制：协商与仲裁。
3 指定从业者：这里所指协商，发生于文化厅长官就使用费规则指定从业者作为参照规则的场合。
第23条之（1）指出，在所有的从业者对有关使用类别所收取的使用费总数中，当某从业者所收取的数额占相当大份额时，文化厅长官可以就该使用类别在使用费方面指派该从业者作为“指定的从业者”。并且，鉴于作品在一使用类别中的使用状况，如果为更详细的使用类别选派从业者被认为是合理的，也可如此。同时，对这种指定从业者的情形，该法还规定了下列条件：a在某一使用类别中，所有从业者所收取的费用在该使用类别所收费用总数中占有相当的份额；除此之外，b有关从业者的使用费规则作为费率规则被广泛采用于某一使用类别，并且被认为对作品在该使用类别中的顺利使用特别必要。
4 争议协商：该法规定了围绕指定从业者的使用费规则发生的争议与协商事项。
（2）指定从业者应该同意相关使用类别之用户代表的要求，对其按本法规定向文化厅长官所报告的使用费规则进行协商。这里的“代表”可以是群体或个人。其作为代表的前提是，考虑其直接或间接的成员用户之数量与该使用类别所有用户之数量的比例，以及这些直接或间接的成员所付使用费与该使用类别之用户所付使用费总额之比例，以及其他原因，它被认为代表了某一使用类别用户的利益。
为保证协商的公正合理，该法要求：（a）进行协商时，用户代表应该尽量听取有关使用类别之其他用户的意见（对于团体代表，其直接或间接的成员用户除外）。（b）如果指定的从业者没有接受来自有关用户代表的协商请求，或者协商没有达成一致协议，文化厅长官可以依据用户代表的申请责令该从业者启动或重新启动协商活动。
另外，如果在使用费规则实行之日前达成协议，或者是在按规定延长的期限完成之日前达成，对于有关使用费规则中被以为有必要改变之部分，依照本法规定所作的使用费规则报告应被视为没有做出。
5 仲裁：进入仲裁程序的法定条件与程序是，a指定从业者没有接受协商请求，或者协商没有达成协议后，b文化厅长官依据用户代表的申请责令该从业者启动或重新启动协商活动，仍然没有达成协议.
仲裁活动的有关主体是，a须经有关当事人申请，申请者可以是发生争议的任何一方。b仲裁由文化厅长官进行。
仲裁活动中文化厅长官的义务是，a收到仲裁申请，长官应该将其通知其他有关的当事人，给他们以在指定的相当长的期间内表达意见的机会。b准备做出仲裁的，长官应该商请于文化委员会。c做出仲裁的，长官应该通知有关当事人。
该法还要求，指定从业者在使用费规则执行之日前申请仲裁或者收到有关仲裁通知的，在仲裁做出之前，即使依据本法规定而不应执行规则的限期已经过去之后，该从业者不得执行该规则。
协商所达成的协议和仲裁决定都具有法律效力，如果协议认为有必要变更使用费规则，或者仲裁决定有必要改变使用费规则，指定从业者都应该依协议或仲裁予以变更使用费规则。
四、监管：行政当局的作用
按照《管理事务法》，对管理事务进行行政监管的部门是文化厅长官。比之该法取而代之的《著作权中介事务法》，行政当局在著作权事务管理机构设置等方面的干预作用已有了一些实质性变化。即使如此，《管理事务法》从始至终仍充满了行政当局即文化厅长官的影子。比如，接受并决定登记申请、接受合同与使用费规则报告、受理使用费规则争议仲裁等。此外，管理事务法还专设第四章“监管”，具体规定了行政当局对管理事务进行监督和管理的职能。这里就该章规定进行介绍：要求报告和检查、指令改进业务、取消登记、监管措施公告等。
1 要求报告和检查：第19条指出，文化厅长官可以对从业者日常事务采取的管理措施有，a可以责令从业者就其经营或财务状况进行报告，或者b指令该厅的任何职员进入从业者的办公场所，检查经营状况或账簿，文件或其他资料，或者询问有关人士。
同时该条还限定了行使该职能的前提，规定了有关履行义务，包括a不能超出执行该法所必要的范围和限度。b进行检查的文化厅职员应该携带其身份证件，并向有关人员出示。c进行上述检查的职权不应被理解为因刑事调查的目的而被赋予。
2 指令改进业务：前提是，从业者被怀疑有事实损害了管理委托人或用户的利益。此时，文化厅长官可以在保护委托人或用户所必要的范围内，指令有关从业者变更委托合同的规定或使用费规则，或者采取提高业务经营所必要的其他措施。
3 处罚：该法第21条规定的处罚包括暂停业务和取消注册两种。
当从业者出现下列情节时，文化厅长官可以责令其暂停整体或部分管理业务。a从业者违反本法、依据本法做出的责令，或者依据其任何一项所采取的措施；b从业者通过不诚实的方式获得从业者资格登记注册；c从业者出现前述可以不准登记的第（1）、（2）、（4）和（5）中的情节。暂停时间不超过6个月。
对于上述可暂停业务的各种情形，文化厅长官也可以根据情况取消从业者的注销。另外，当从业者被认为，a在其注册后一年内没有开始业务活动，或者b连续不开展业务超过一年时间的，文化厅长官也可以取消其注册。
做出暂停业务或取消注册之处罚者，应将该决定和理由书面通知当事人；并应予以公告。
五、简论
1数字环境时代的产物
2000年11月，施行60多年的《著作权中介事务法》被废止，取而代之的是《著作权管理事务法》颁布。可以说，该法的出台，是日本酝酿多年的著作权法律制度数字化进程中的产物之一。
日本有关方面在1990年代初就提出了数字环境下的著作权制度问题。1992年初，日本文化厅（ACA）著作权委员会正式启动数字网络问题的讨论，并成立了多媒体分会，具体负责这一问题。1997年4月，著作权局著作权部也专门成立了负责数字化问题的多媒体著作权部门。此后，它们进行了一系列研讨并提出诸多报告与建议。在有关“权利清算制度”的措施中，为适应日益广泛和复杂的著作权保护作品的开发利用，提出了有关集体管理制度之发展的建议。基于此建议，著作权委员会建立了“集体管理分会”，讨论更详尽更具体的措施，包括相关立法的修改。1999年7月，该分会发布了“临时报告”，2000年1月又发布了“报告”。基于这些报告，立法部门制订了《著作权管理事务法》。
2 一次制度上的飞跃
可以毫不夸张地说，管理事务法决非对《著作权中介事务法》的修改。因为前者的产生，将使日本著作权管理事务发生大的飞跃。1934年颁布《著作权中介事务法》的主要目的在于，平衡著作权人和作品利用者之间的利益，促进作品的合理利用。该法对音乐、文学和戏剧作品的集体管理之规则做出了规定。60多年间，该法一直没有进行过较大的修改。而这次废旧立新的目的，正是为了巩固有关著作权管理中的新生事务的规则，适应内容产业（content industry）在IT时代的发展。
与《著作权中介事务法》相比，新法的飞跃表现于新的制度体系的建立，主要是：
（1）按照新法，管理事务所涉及的作品门类扩展到所有种类的作品和表演等。而按《著作权中介事务法》的规定，其所涉及的作品种类限制为小说、戏剧和音乐（包括伴乐之歌词）三类所谓重要的作品类别。
（2）在从事著作权管理事务的前提条件方面，新法以登记制(registration system)取代了旧法的许可制(license system)。与上述相联系，只有根据《著作权中介事务法》成立的少数几个中介组织即日本作词、作曲与出版者权利协会（JASRAC）、日本文学作品保护联合会和日本作者协会等才能从事三类作品的集体管理。而新法没有这方面的限定。
（3）在使用费规则方面，新法一方面创立了通报制（notification system）以代替原来的核准制（approval system），同时，对使用费争议采用了解决机制（dispute settlement system）。
在这方面，管理事务法第一条开宗明义地指出，其立法目的在于，为确保管理事务的公平运转，保障有关著作权人之利益，促进作品的利用，进而推动文化的发展，该法对著作权管理事务的从业者采取了登记制，对管理委托合同和使用费规则采取了报告和公示制度。这正是该法较之《著作权中介事务法》所具有的新特点。上述之外，下列组织也从事集体管理，其依据是《著作权法》的有关规定。
3多种法律规范的并用
简单地说，著作权法属于民法或民商法的范畴，一部有关著作权管理的法律也应照此归类。可是，细读日本的《著作权管理事务法》的内容，我们不难发现，要在传统的法律框架下准确划定这部法律的部门归属，有一定的难度。
分析这部法律的所有章节，其内容涉及到现代企业组织法、合同法、行政法、刑法甚至程序法等多方面的法律规范，并且，其中涉及传统民商法的条文数量并不在多数。因此，《著作权管理事务法》已经超出了著作权法的传统部门法属性。造成这种现象的因素可能是多方面的，而在诸多因素中，可以说，著作权的特殊性——它相对于传统物权的特殊性，是最具决定性的因素。正是这种特殊性，造成了其管理的特殊性，并导致了用多种部门法来规范它的必然性。
同时，笔者以为，我国在研究著作权集体管理，并决定对之进行立法之际，有必要参照日本等国在这方面的做法，使我们的集体管理立法更加适应现代著作权管理的特性、适应数字环境对著作权管理提出的新要求，制订一部具有国际水准的法规。
联系:13621114900
宋慧献
