原载《中国法学》1997年第5期。?

   
  过去，我们所理解的西方国家议会对政府的监督，通常走两个极端：对于总统制国家，我们多从权力之间制衡或权力对抗上来介绍或理解西方国家议会对政府的监督，强调的是两个机关各自宪法权利间的冲突；而对于内阁制国家，我们又常常产生没有或实际上存在监督问题的印象。实际上，这种理解是片面的，会减损在建立我国自己的权力监督机制时可资借鉴的模式范围和视野。本文介绍了德国议会联邦议院对政府进行监督的几种模式，其中根本的指导思想就是两机关间的“角色对抗”，实即各自宪法职责上的分工，在不以原则作交易的前提下，其主要目的在还是在于互相配合，尽量减少不可避免的权力对抗所产生之负面作用。可以认为，德国议会的这种监督模式对于较全面地研究和建立我国的人民代表大会监督机制不无裨益。?

   
  一、监督的一般概念?

   
  一般说来，举凡议会内阁制国家，其议会对政府的监督在概念上大体都是相同的。在这些国家中，议会对政府的监督是指议会对政府的行政活动采取宪法规定的牵制或控制措施的可能性，它意味着议会对经常性的政府活动的经常性牵制，而不等于对任何政府活动都马上采取行动。这一概念同样适用于德国联邦议会对政府的监督。这里需要指出的是，本文主要讨论的是德国议会“下院”即联邦议院对政府的监督。具体到德国联邦议院，对政府活动的监督或经常性的牵制是指：其一，就行政合法性而言，它是行政行为的前提条件，因为政府是由议会选举产生的，任何行政行为合法与否的可能性都来自于政府是议会合法选举产生的这一事实；其二，议会对政府的监督暗示着联邦议院的权力，即议会有权将目光始终跟随着政府的行政活动，可以随时予以审查，一旦发现问题也可以随时予以纠正；其三，监督实即“角色对抗”(Gegenrolle)，)是议会和政府在管理国家问题上的分工。?

   
  在议会监督的上述三个内容中，具有更多实践意义的内容是所谓的角色对抗，它有两方面的关系需要进一步的说明。一方面，无论采取何种议会监督形式，其最终目的都必须是为了治理好国家，维护公民的基本权利，只是各机关所扮演的管理者的角色不同而已，是“角色”的对抗，而不是政治的或根本利益上的对抗，谁都不能借监督之名存心制造社会混乱，这是不言而喻的；根据德国的《基本法》第20、21、79条的规定，任何组织或政党如企图破坏“自由民主基本秩序”，都要受到法律的制裁。另一方面，目的的一致不能否认或取消具体意见或政策的不一致。在政党政治的条件下，政党之间的意见分歧是十分正常的现象，执政党与反对党之间的角色分配较为明确易辩，最为关键的、明不易分辨的是同一政党在监督与被监督问题上的角色分配。在议会内阁制下，议会多数和政府通常同属一个政党和政党联盟，但是所担当的政治责任角色是不同的，议会多数的政治任务主要是确保多数地位的稳固和反映支持本党和选民的利益；而政府除了议会多数的这些考虑外，还要维护国家整体的利益，要通盘考虑全局。那么，由于这种角色的不同，议会多数和政府看问题的视角就有了一定的区别，因而对于同一个问题就会产生相异甚至相反的看法和倾向。这时，究竟谁有最终的权威呢?无疑地是议会，议会的权威很大程度上就在于能对政府行为施行监督，在德国也即角色对抗——政府负责领导立法，同时议会监督政府的活动。?

   
  执行议会的法律是议会内阁制政府的主要职责，正是在这个意义上，政府要受到议会的监督，这是德国基本法第20条第3款规定的政府主要责任。德国联邦议院对政府的监督总体上分为三个互有联系的层面，按它们的重要性排列即为：

   
  第一层是政治方向监督(politische Richtungskontrolle)。联邦议院多数党和反对党共同监督政府活动是否符合它自己所确定的政治目标。如上所述，根据德国基本法，任何人都不得破坏或试图破坏“自由民主的基本秩序”，即政府的任何活动都不得违背构成这一秩序主要内容的民主的、法治的、社会的和联邦的四项宪法基本原则，以及环境保护的“半宪法原则”(Semi-Prinｚip des Grundgesetｚes)。这种监督主要围绕着政府的施政纲领进行，议会一是要就每届政府的施政纲领是否有悖于宪法原则的问题进行审议，二是要就施政过程中政府的活动是否与它在施政纲领中向议会承诺的、并为议会法律所认可的那些方式去做等情况进行监督。?

   
  第二层是效率监督(Effiｚienｚkontrolle)，看政府确实的具体目标和为之采取的手段是否适当、有效及符合经济的原则。适当是指政府确定的目标不应超出国家的实际财政能力；有效是指政府所制定的政策及与之相在的财政手段是否足以达到确定的目标；而符合经济的原则是效率监督的主要目的，以较少且合理的支出达到预期的目的是理想的管理结果，也是体现政府效能的一个指标，效率监督主要就是希望能达到这样一个结果。?

   
  第三层是法律监督(Rechtskontrolle)，看政府的活动是否在议会法律预先设定的范围内进行。政府是议会法律的执行机构，涉及全联邦事务的法律都只能由政府执行，产生社会效果。但在执法过程中，即使是执行由政府提案而通过的法律，越权和侵犯公民权利也是政府经常有意无意会犯的两个典型错误，它们无疑都是违反议会法律或宪法的行为，从而构成了议会从法律执行方面监督政府的主要内容。?

   
  德国联邦议院对政府的监督总的来说就集中于上述三个层面，围绕着这三个层面，形成了所谓的一般监督机制和特殊监督机制。?

   
  一、一般监督的机制?

   
  一般监督是指传统意义上的、英国议会式的监督，其主要表现形式就是对政府施政纲领的辩论、政府工作的质询和组织特定问题的调查委员会，但在一般监督的实际操作上和具体方法上，德国联邦议院有它自己的特点和发展。?

   
  每届政府组成时，新政府要向议会提出它的施政纲领，只有当议会表决，表示信任时，新政府才能正式组成。对这种提出要求议会信任的施政纲领，联邦议院都要对其进行合宪性辩论，以决定政府纲领是否与宪法原则相符。通常情况下，合宪性辩论属于反对党发言和表明自己的纲领的舞台，他们需围绕宪法大的原则来攻击政府的措施，并提出与政府纲领相反的建议，以期使自己的利益得到反映和维护。而然，在现代责任政府制下，政府纲领总会顺利通过议会表决，否则便会构成对政府的不信任。尽管如此，这种议会辩论无疑仍不失为监督政府的一种有效的手段，能使政府的纲领为公众熟知，促使政府按照它的纲领进行管理，并使政府根据反对党的某些合理意见改进工作。?

   
  质询本来是一种议员个人的议政权利，但自从政党政治出现后，便被作为一种政党的议会斗争手段而加以运用。德国联邦议院规定，无论以何种质询形式提出，每名议员每个月只能有四次质询时间。这当然对大党有利，而不利于小党。质询分为三种形式：大质询、小质询和议员个人质询。大质询(Groβe Anfragen)，实即议会党团的质询，主要是在政府部门向议会提出某项具体的管理措施或立法草案供议会审议时，由联邦议院至少5%的议员(构成一个议会党团的最少议员数)或议会集团以书面方式提出。对于大质询，联邦政府的有关部长必须回答，且必须付诸议会辩论。现在，大质询主要是由反对党提出的，如在1987～1990年的第11届联邦议院开会期间，共提出145件大质询，其中有125件是反对党质询，占859%这种反对党的大质询被认为是对政府进行政治方向监督的必不可少的因素，所涉及的事项多为基本国策、经济、外交、国防、环保等重大问题，反对党“为民请命”的声音和形象可以不绝于选民的视听，政府也可以借此进一步阐明具体的方针政策。小质询(Kleine Anfragen)也是一种议会党团的质询，由5%以上的议员或议会集团在议院“工作提问时间”内口头提出，用于指出政府工作的缺点和使政党有发泻不满情绪的机会，属于一种效率监督的形式。然而，它更多地也是反对党攻击或为难政府的工具，如在第11届联邦议院开会期间，1419件小质询中，反对党提出的竟占98?6%之多!不过，就其整体而言，它对提高政府工作效率、改进国家行政管理工作水平不无裨益。比较而言，由议员个人以口头或书面方式提出的议员个人质询(Anfrage einｚelner Abgeordneter)数量最多，在第11届联邦议院会期中共提出20251件，但其中党派色彩相对较为淡薄，常被用作“修饰地方园圃的器具”，即维护地方利益的工具。议员用这种质询形式为自己的选区谋福利，一方面提高自己在全国的知名度，另一方面为自己的下次选举积累资本，奠定基础。应当指出，三种形式的质询都有法律监督的意义，因为任何质询或对质询的回答都要以法律的规定为依据，只是引用法律的背后利益不同而已。还应说明，从形式上看，大质询大致上相当于我国全国人民代表大会的质询，小质询和议员个人质询则相当于我国的询问。?

   
  质询为议会工作增加了热烈而对抗气氛，但在一般监督机制中，最主要的实质性监督机制当属德国《基本法》第44条规定的议会调查委员会(parlamentarische Untersuchungsausschuβ)。它在性质上属于一种议会的临时委员会，按照基本法的规定，每一调查委员会应联邦议院四分之一议员的要求便可组成。与质询制度不同的是，联邦议院可以在不依赖政府来源的情况下通过调查委员会独立获得它所需要的信息，因为调查委员会拥有准司法权，可以像法院那样强制收集证据和要求任何有关机构提供咨询。它的工作方向主要是调查未公开的丑闻，特别是与腐败有关的丑闻。这类丑闻一旦提到调查委员会上，通常就等于将其公之于众，影响到涉妆嫌人的政治生涯、甚至政党的利益。例如，1972年“多米诺委员会”(Steiner-Ausschuβ)的报告就曾导致了一次建设性不信任投票。?

   
  另外，德国还有一种属于议会一般监督机制，但却并非在议会内部通过议会议事程序而进行的监督形式，这就是由反对党议会党团针对联邦议院政府党不利于在野党的决定和政府的某些行政措施而向联邦宪法法院提起的控诉(Klagen vor dem Bundesverfassungsgericht)，其中对政府的指控属于一般监督的范畴。控诉所指向的政府行政措施一般属于反对党议会党团认为政府滥用权力的行为，如对政府超出预算案的支出和政府公共管理部门违反中立原则而为执政党进行竞选宣传等。?

   
  三、特殊监督的机制?

   
  特殊监督问题是德国联邦议院对特定行政管理事项的监督。这些特定事项要么是十分重要而无议会关心则容易出现错误或危机的事项，要么就是那些传统议会监督所不涉及的事项，因此把对这些事项进行监督的制度定义为特殊监督的机制，其内容主要涵盖了联邦法律执行、预算执行、国防和外交事务。

   
  法律执行(Ausführung der Gesetｚe)主要涉及法律监督问题。由于德国基本法把执行法律的职责不仅交予了联邦政府，而且也交予了各州及各地方政府，所以监督问题必当涉及这几级政府机构。与其他西方国家一样，德国联邦议院设立若干个常设委员会，对口监督联邦政府18个职能部的工作，详细研究有关部提出的法律草案。委员会人数的多少取决于相关政府部门工作的重要程序，如预算委员会由41名议员构成，而旅游委员会则只有17名。委员会依议会政党比例组成，主席通常由执政党资深议员担任，相当于一个小型的议会构成，确保执政党的地位。对于州和地方政府执行联邦法律的情况，联邦议院的监督职权十分有限，因为既然州和地方有执行联邦法律的宪法职责，那么，根据联邦制宪法原则，在各州和各地方执行法律就属于州和地方的事务，联邦无权干涉，仅由各州通过联邦参议院每年向联邦议会提交一份报告，说明执行法律的情况和问题。?

   
  一个国家中，经济实力决定政治的自由，国民收入决定政府的政策，因此，预算监督(überprüfung des Haushaltsplans)是资本主义国家议会监督的重要的传统领域，既涉及到法律监督，更是效率监督的主要手段。在德国，这个问题分为预算案的制定和预算案的执行两个方面。严格意义上说，预算案的制定是预算监督的前提，是一种政府制定过程。在每一财政年度开始前，首先由联邦政府向联邦议院提出一份多达数千页的预算计划，经过一读后在每年的12月交由议院的预算委员会审议；后者根据各个单项预算组在若干由2～3名议员构成的小组委员会(每届议会开会时即组成，4年任期中成员不变)进行细节审查；最后预算委员会汇总各个单项议报告，形成总报告向议院提出，通过后就成了议会的预算法案。值得一提的是，与其它西方国家不同，德国没有可由政府自由支配的预备费项目，不仅预算金额要严格保持与决算收入的平衡，而且政府必须严格按照预算案的规定执行，倘有预算外支出的要求，必须由财政部长向议会提出补充拨款案。在预算案的执行上，主要有两个监督机构：一是联邦议院预算委员会下设的一个审计小组委员会，专门负责审查上年度预算案的执行情况；一是由联邦议院选举(署长)组成的、并向议会负责的联邦审计署，作为独立机构，拥有准司法性的调查权，与审计小组委员会关系密切，互相配合。前者主要是采取抽样审查的方法，对过去一年的政府财政收支问题进行监督；后者不仅监督前一年的政府收支情况，而且更倾向于对正在执行的政府预算问题进行监督，同时进一步提出对政府工作效率或经济效益问题的看法，供议会和政府参考。?

   
  国防与国家安全领域的监督(Kontrolle im Verteidigungs-und Sicherheitsbereich)是德国联邦议院特殊监督权的另一个重要方面。对国防问题的监督主要由联邦议院的国防委员会承担。它具有调查委员会的权力，而且在议会休会期间也可以不停止工作。另一个重要的监督机构是于1956年仿照瑞典军事督察专员模式建立的联邦议院国防军督察局，属于独立机构，向联邦议院负责，其职责集中于对联邦军队指挥系统的监督，即对军官品行的监督以及对军队一般行为的考察。在国家安全问题上，因为属于政府行政管理的特殊领域，因而对国家保密部门的监督自然属于特殊监督的范畴。为此，联邦议院特地成立了一个8人的议会监督委员会，对国家安全部门的工作实施监督，而其工作也是秘密进行的。为保障公民的通信、通邮和电信秘密的权利免遭非法侵犯，联邦议院还成立了一个5人的“G—10”委员会，凡有必要进入公民通信自由领域的国家安全活动，必须首先经过该委员会根据法定条件进行审查和批准。?

   
  四、议会监督权的实际意义?

   
  议会监督权在现代德国和其他西方国家实际上是一柄双刃剑，它既可用来向政府开刀，在一定条件其锋芒又可能会指向议会自己，个中奥妙在于它运作于政党政治的环境下。所以，尽管监督目前已成为西方议会日常工作的主导话题，但在动态意义上这种权力就既是有用的，又是有限的了。下面就分几点来考察德国联邦议院监督权有用和有限两方面的实际效用。

   
  首先，作为一个议会内阁制国家，德国议会与政府之间的监督与被监督的关系中贯穿始终的是政党之间的力量对比，议会监督实质上是政党之间的或反对党进行的监督。议会内阁制的本质就意味着议会中的政府党和反对党在承担监督职责时会采取不同的方式，而且反对党在监督机制运作中的作用总是超过它们所占议席的平均比例——这是不言而喻的。但是，正是由于政党政治的作用，在政府多数的操纵下，反对党通过单纯的监督而取代执行党的可能性微乎其微。例如调查委员会是反对党手中对抗政府的重要工具，然其作用是有限的：其一，成立调查委员会的动议基本上均是由反对党提出的，但委员会的多数位置和主席席位却必须留给组成政府的那个政党或政党联盟，也即留给被提出调查的政府党的议员们；其二，尽管偶尔反对党运用传讯证人和提出报告的权利发起如潮攻势，但最终还是要在议会多数这堵高墙下黯然退却，像一个调查委员会主席所说的：多数党“不会把球往自己的大门里踢”；其三，调查委员会中并无真正的法官，不能施以惩罚。这就是说，调查委员会实属一政治组合，而政治概无中立的公正可言。所以调查委员人这一监督形式本来使用得就较少，成立后，在多数情况下也难以使政府真正受到制裁。另一方面，与其他议会委员会不同的是，在调查委员会上多数党不能改变调查方向和议题，所以，它确是议会或反对党监督政府的一个强有力的工具。不过，调查委员会作为一般监督机制中的最高或最后形式，慎重是一种政治上的明智之举，故而既不能期望它应经常得到运用，也不能期望它总会达到成立时的初衷。无论如何，所有具有迫切现实意义的问题在万众瞩目的情况下提出和得到解答，这一切并非毫无效果。又如，质询方面亦然，政党决定了它的实际政治效用的局限性，而民主制度或传媒自由也决定了它的社会效果的有用性。?

   
  其次，在现代西方议会中花费时间最多的议题是财政问题，德国亦莫能外。然而，在德国，每年有关预算案执行情况所形成的政府文字约有3000页的总报告另加数千页的单项报告。如果提出全部报告，则承担初步审查工作的联邦审计署需费时两年，而当报告提交联邦议院预算委员会后便当然已在昨日黄花，预算委员会不可能去认真研究这些报告。这样，议会的预算监督即完全流于形式了，议会的财政监督根本上就形同虚设。如果对政府预算案采取执行完成一项审查一项的做法(这时通常便仅有能力进行抽样审查)，保证政府的每项实际支出与预算案的规定相符，那么这的确会使监督更为有效。但无论如何，这样做的话，预算委员会就很难保持其宏观监督机构的角色了。在这两难中，德国联邦议院目前的抉择是后一种做法。应当指出，这是一种合作型的“监督”，在个案审查中，议会要根据政府的需要和收支的变化而不时调整预算案的规定，以利于政府政策在施行过程中的调整。?

   
  最后，更明显的“合作型监督”发生在一般法律执行的问题上。上面谈到过，按照德国基本法的规定，法律的执行主要是各州政府的职责，因而，联邦法律制定出来以后便不属于联邦而属于各州了，这是功能上的分权。联邦议院若想加强对各州执法上的监督，其做法必应在法律中规定出各项执行的细节，以约束和限制各州的自由裁量范围。可是，基本法还规定，凡涉及各州利益的联邦法律必须经过联邦参议院的批准，出于政治原因，联邦议院总是对细节问题犹豫不决，以免触犯各州的利益而使法案遭到联邦参议院的否决。另外，1994年的一项宪法修正案更扩大了各州的并行立法权限。如此，联邦对法律执行的监督便也仅具形式意义了。不过，联邦议院监督各州法律执行的有限权力实际上是基本法对国家立法权限划分的结果，真正有权直接监督各州法律执行情况的机构是联邦政府和联邦参议院，联邦议院本身对此并无足够的宪法手段。?

   
  五、结论?

   
  对政府的活动进行监督是现代西方国家议会的重要任务和职责。德国联邦议院的监督权来自于基本法的授权或对基本法的政治逻辑分析，比如，在经济政策领域，“联邦政府制定经济政策并使之保持正确的方向，为此，它必须寻求议会多数的支持。与魏玛宪法不同，由于基本法没有对国家经济秩序和经济政策的单一性规定，因而，议会对经济政策施加影响是完全可能的。可见，基本法向立法者提供了在经济及社会决策方面的一个巨大的行动空间”。正因为如此，议会监督权及相关机制是一种法律的必然，但其行使却是一个政治实践问题。这种必然性和或然性的互相作用就形成了人们政治活动所依赖的实际政治制度即监督机制，其中包括一些必不可少的共识。?

   
  从德国基本法实施近50年的实践看，德国联邦议院在对政府监督的过程中形成了三个不成文的惯例或共识，它们与其他西方国家的监督实践经验相似，但更多地是德国自己经验的总结。它们在对我们从总体上把握德国以至其他西方国家议会监督机制方面是非常有借鉴价值的：?

   
  第一，由于议会组成上政府多数党与反对党的对立的决定性因素，很自然地议会监督权在绝大多数情况下是供反对党使用的。反对党总是在不断地努力对政府进行公开的、直接的和尽可能致命的攻击，以期达到使政府垮台的目标。但是，这并不等于说执政党对本党无任何监督义务或意愿。议会多数党一方面尽可能在公开批评开始之前对政府进行秘密监督(Verborgene Kontrolle)，及时在内部调查方略和统一口径，从而防止对其权力地位的可能伤害；另一方面，在批评公开化时，运用其多数的优势和规则的力量使对政府的有关批评尽可能不产生实际效果。]。?

   
  第二，如在法律执行、国防、财政和外交等领域的议会监督中所表现出来的那样，监督与合作并行。从一个角度来看，这样做实际上打乱或削弱了议会对政府行为和决策过程的宏观控制，而保持宏观正是有效监督的前提条件。但是，从相反的观点出发，如果让议会像在19世纪那样自己作出各种决策，或议会真地顽固保持宏观角色的话，那么就会因为议会不可能事事躬亲和政府行为的既成事实而使议会监督毫无实效可言。故而，某种形式的“联合政府”(Mitregierung)就是必然的不情选择，或者是大家都同意的选择——毕竟议会各政党都要在宪法下活动，无论执行还是监督，其目的都是为了维护资本主义的“自由民主基本秩序”。

   
  第三，联邦议院有限的职权阻碍它在更广泛的领域里对政府实行一般监督，精确地说，它只有权进行基本法规定了的“抽样监督”。所以，政府活动能不能仅由议会监督，监督的广泛性要从政府须受到“大众监督”(bloβe Kontrolle)即新闻媒介、利益集团、政党委员会和专家调查组织等的监督与调查中获得。这些机构或组织在监督问题上所扮演的角色就是在选举上实施最终制裁，而这种制裁必然地、无疑地要在联邦议院的议会制裁上得到反射。

   
  从德国议会监督政府的机制的总体上来看，它的设计原则和运作手段及目的都不是为了权力的对抗，而毋宁说是为了权力的合作。我国许多学者在设计我国的监督制度时，其注意力多集中于仅仅为了防止权力的滥用，将监督机关视作只是挥舞着达摩克利斯宝剑的武士，这或许是较多地借鉴美国经验而较少研究西欧议会制国家经验的结果。应当指出，权力之间的监督、特别是人民代表大会对政府的监督，与经检、监督、检察院的监督相比较，在根本目的上是完全不同的，因而手段、方法和结果也不尽一致。后者的监督就是为了找到违法乱纪的行为，是止患于已然；而立法对行政的监督主要是找到不合理，是为了政府能更有效地工作、更能反映和满足人民的需求和愿望，是防患于未然，它不要求“疾恶如仇”，相反却要求心平气和。笔者认为，尽管我们没有那种两党制的因素，但立法与行政之间的关系是存在的，对德国议会监督政府的考查，能够使我们不仅能从防止权力滥用的角度来设计监督权，而且可以从另一方面即“角色对抗”的角度来理解监督的含义，从而在我国建立起较全面的监督机制。 

   


【注释】
1997年卷

【参考文献】
燕园法学文录
甘超英?