保障当事人的诉讼权，首先要保障当事人的诉诸司法的权利，即起诉权，让任何人在其权利受到侵害或与他人发生争执时，都能够比较容易地诉诸司法。如果当事人的诉诸司法的权利得不到实现，那就根本谈不上公正审判请求权了。为使当事人容易地诉诸司法，在大多数国家和地区的行政诉讼中，只要当事人的起诉合法就能够产生诉讼系属的效果。我国《行政诉讼法》规定了比较高的起诉条件，并有严格的受理制度，这种制度设计不利于当事人诉诸司法权利的实现。在实行依法治国，建设社会主义法治国家的今天，有必要对我国行政起诉制度进行重新审视。
一、我国现行行政起诉制度存在的主要问题
起诉权又称裁判请求权，是指任何公民、法人或其他组织在其权利受到侵害或与他人发生争执时有诉请独立的法院予以公正审判的权利。它包括两方面内容，一是诉诸司法的权利，二是依法受理、公正审判请求权。 [2]当事人起诉权欲从应然状态走向实然状态，其前提是当事人的起诉，并由此而引起诉讼系属。如果法律对当事人的起诉规定了很高的条件，“门槛太高”，那么，即使纠纷具有可诉性，也难以“进入”法院，从而使起诉权这一当事人的程序基本权利得不到保障。我国《行政诉讼法》以及最高法院的有关司法解释就起诉条件、起诉状和法院审查等内容作出了规定，明确了我国行政起诉制度的基本内容。这些规则对规范原告起诉和法院立案审查工作发挥了积极作用。尽管立法和司法已取得很大成绩，但“起诉难”的问题仍未完全解决。2007年我国法院共受理一审行政诉讼案件101 510件，仅占全部一审案件的1.83%。实践中，行政诉讼案件收案数量偏低，“行政争议不少，但起诉到法院的少”，且各地发展不平衡，这与现代社会政治、经济的快速发展，法律调整关系日益广泛的现实非常不协调。如何切实保护行政相对人起诉权，仍是一个时期法院必须下大力解决的问题。 [3]
相对人“起诉难”的原因是多方面的，既有法律之内的原因，也有法律外的原因，例如，当事人的起诉明明符合起诉条件，法院却出于非法律因素的考虑，不予受理。在法院看来，受理并不仅仅是一个法律问题，同时也是一个政治问题，立案要考虑政治效果和社会效果。最高法院因此要求，“对于一些新类型案件，如果暂时拿不准是否应当作为行政案件受理，应当慎重对待，可以向上级法院请示，或者在妥善处理法律效果和社会效果关系的前提下，进行尝试和探索”。 [4]
但这只是问题的一个方面，行政案件“起诉难”的重要原因在于我国现行法所规定的制度上。审视当前我国的行政起诉制度，可以发现，它存在诸多不利于当事人行政起诉权实现的问题：
1．过分强调法院的职权作用。我们并不排斥法官在诉讼中的职权因素。但在我国行政诉讼程序运行的某些环节上，法官的职权色彩过于浓厚。按现行立法，只有法院经过审查决定受理以后，诉讼程序才开始。法官在审查起诉即受理阶段就进行实质审查，既不听取原告意见，也不听取被告意见，如法院自己认为起诉不符合条件就不予受理。在诉讼系属这一环节上，当事人的起诉并不必然引起诉讼系属的效果。对于无正当理由拒绝受理当事人起诉的，法律也没有规定任何法律责任。行政案件起诉制度上的重法院权力、轻当事人权利的立法倾向，让人感到法院对纠纷的审判是法院对当事人的恩赐。
2．过分关注“庭审”，忽视起诉程序的解纷功能。不管怎样，有效且恰当地解决争讼、尽早地终结案件，应是行政诉讼最直接的目的之一。但我国现行的行政诉讼结构是审理型的庭审中心主义，重庭审、轻庭前，这种结构的好处是突出庭审，通过庭前，查明事实、解决纠纷。但这种结构也存在很大缺陷，那就是结构失衡，不能充分发挥起诉阶段的纠纷解决功能，无法使尽可能多的案件在未进入正式庭审阶段即可告终结，最大限度地减轻当事人的负担和法院的审判压力。
3．混淆起诉要件与诉讼要件。所谓起诉要件，是指诉的适法提起所必需的要件。欠缺此要件时，即使存在起诉行为，其起诉在诉讼法上也视为不成立。诉讼要件一般包括：(1)当事人是否适格，这就包括了我国现行行政诉讼法所要求的是否具有“利害关系”的问题；(2)是否属于重复诉讼，即实践中所谓的是否属于“一事不再理”的问题；(3)是否属于法院主管和管辖；(4)是否具有诉的利益。
而在我国，这些属于诉讼要件的审查都前移到了起诉的审查过程中。 [5]我国现行立法对起诉要件的规定过于严格，近似于大陆法系国家的诉讼要件，当然不利于当事人的诉权行使和对当事人合法权益的保护。同时，由于将诉讼要件与起诉要件混为一谈，为当事人的起诉设置了过高的起诉条件，将那些本应当由法院保护的权利诉求拒之于司法救济的大门之外，从而导致很多侵犯当事人合法权益的行政行为都不能被法院正常受理。此类案件或许在行政案件总数中所占的比例较小，但其所造成的不良后果却是不容忽视的。一方面，使得很多行政管理相对人告状无门，只能忍气吞声或寻求其他途径解决纠纷，给社会留下了难以预料的隐患；另一方面，由于司法乃是社会正义的最后一道防线，如果此种现象不能及时解决，势必会损害法院的权威和司法的公信力。当然，最直接的后果还是“起诉难”问题无法从根本上彻底消除，直接影响到《行政诉讼法》的实施和行政审判的公信力。
4．起诉证据规定不明确。我国《行政诉讼法》第41条关于起诉的条件，是从保护当事人的诉权角度出发，但是却未对起诉证据做出明确的规定和要求，具有强化证据随时提出主义的倾向，不利于人民法院对于诉讼程序进行必要的控制与管理，对诉讼的正常进行和裁判做出的公正与效率带来负面影响。为此，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中第4条就明确规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”但由于对“起诉证据”并无可操作的具体标准，司法实务中，法官的恣意便有了可供施展的空间。
5．当事人在起诉阶段缺少最低限度的程序参与。参与结果的证成过程，是正当程序的基本要求，然而，现行起诉制度中却缺乏当事人参与程序的机制。具体表现在：立案受理的“程序”未建立，缺少程序保障，行政化色彩比较浓，法院如何审查起诉，为什么受理，为什么不受理，都不公开原因。这样，就难以避免法官恣意、滥用职权、滋生腐败等问题的出现。突出表现就是立案受理的一体化，无程序保障。法院审查中，当事人没有发言的机会，只有裁判后才能上诉，而上诉也是当事人不能直接参与的程序。根本没有把立案受理当作诉讼程序的一部分，而只是将其看作诉讼初始阶段中一个无足轻重的步骤。其中，行政化处理的特征极其明显，当然也未能按诉讼原理去运作。
6．缺少终结案件的功能机制。诉讼程序在任何阶段都应该提供终结案件的条件和机制，以推进诉讼的进程或促使其朝着解决案件的方向发展，以便使尽可能多的案件在未进入正式庭审阶段即可告终结，最大限度地减轻当事人的负担和法院的审判压力。 [6]但现行行政起诉制度没有提供终结案件的任何条件和机制，既没有充分发挥起诉阶段解决纠纷的程序功能，也制约了其程序化发展。我国现行的行政起诉制度程序功能不明显，解决纠纷的作用就更无从体现了。解纷功能的萎缩，导致在此阶段法院只能决定受理或不受理，仅仅是一种行政审查的方式，而并不能实际性地解决纠纷或消除案件。
二、解决行政起诉制度问题宜遵循的基本理念
从域外行政审判制度的立法及实践看，在行政起诉受理过程中，法院一般是遵循三个理念，即诉权保护理念、程序正当理念、司法最终理念。它们反映了人类制度文明在当今行政起诉程序方面的最基本的要求，具有“公理”意义的准则。 [7]要解决好我国现行行政起诉制度中的上述问题，亦应遵循。
1．诉权保护理念。诉权的内涵包括：诉权是向法院请求的权利；诉权是当事人平等享有的宪法权利；诉权包含程序内涵和实体内涵。起诉权是诉权最基本的内容，诉权的行使是保障公民接近司法最基本的途径。只有能够获得司法救济的权利，才能算得上真正法律意义上的权利。在现代法治社会中，法院作为对民众提供公力救济（司法救济）的最重要的主体，也是保护社会正义的最后一道防线。如果法院对当事人的诉权不予重视，显然有违现代诉讼的基本法理，更谈不上对公民权利的保护了。
2．程序正当理念。虽然正当的程序并非总能形成正当的结果，但由于对实体结果正义性判断的主观性和非确定性特点，人们基于“趋利”的本能，往往愿意寻求一种更为直观的“看得见”的客观评价标准——正义的程序。因为正义的程序能够保障受裁判影响的各方直接参与裁判程序，并通过自己有效的程序行为对裁判结果施加影响，从而更能从心理上接受和承认裁判结果的正当性。——即使蒙受不利结果的当事人，也会基于其对程序的自主参与性和对程序正义的亲身感受性，抵消对判决的不满。 [8]司法的权威也就在当事人的内心确信和主观认同中确立。这就是程序优越于实体的价值体现。
3．司法最终理念。但由于“司法最终解决”的理念还没有在立法和司法领域中确立，一直存在“重行政厅司法”的观念，法院对于审判界限较为模糊的案件，或是法律没有明确纠纷的可诉性的案件，往往拒之门外。“对于一些可能影响社会稳定、涉及面广的案件要慎重立案，不能因为法院的不当立案而引发、扩大矛盾、激发不安定因素”，是法院人的普遍心态。 [9]但是，当今社会发展变化迅速，社会关系日益复杂，不断产生新型的权利义务关系，对于可诉性的纠纷，法院不能拒绝审判。
三、解决现行行政起诉制度问题的初步设想
要解决行政起诉制度中的上述问题，需要实行“综合治理”，既解决法律外的问题，又解决法律上的问题。就法律对策而言，我们应当借鉴其它国家和地区的先进经验，改革现行起诉制度，以尊重和保障当事人行政起诉权为最高理念，确立法院有义务接受当事人的起诉的观念，并以方便当事人起诉以使其获得法院的公正审判为改革之基本思路。为此，应当从以下几个方面进行改革和完善。
1．走出“庭审中心主义”的误区，彰显起诉程序的解纷功能。单纯的裁判本位主义已不能适应社会发展，满足现实需要。因而，在保证庭审作为强制解决纠纷正当程序的同时，又要在庭审程序之前建立过滤机制，筛选出那些真正存在争议而又需要庭审解决争议的案件，法院只对必须通过庭审才能解决争议的案件进行集中审理。将解决案件的重心由庭审程序前移至起诉程序和审前程序，提升双方当事人的参与程度和对抗性，尽快明晰争点和双方的证据，以便尽早解决纠纷或消除、分流案件。 [10]这样，可以较好平衡法院和双方当事人的诉讼功能，提高审判效率，减少当事人的时间和金钱消耗。
2．区分起诉要件和诉讼要件，取消现行实践中过于严格的行政立案审查制度。由于起诉要件和诉讼要件存在着质的区别，因此在起诉阶段，对起诉要件，只需将其作为立案手续进行形式上的审查；对诉讼要件，即诉讼成立要件，也只需进行有限的审查。当事人起诉，只要提交符合法律规定的起诉状并足额交纳案件的受理费（或办理了缓交诉讼费手续）即可，无需有过高的要求。至于法院的主管及管辖、当事人适格和主要证据等实体性问题，都应作为诉讼要件，由人民法院立案后继续审查。籍此，取消现行诉讼体制下的严格的行政立案受理制度，进一步降低行政起诉的门槛，以使民众能更便利地接近司法，使当事人的合法权益都能够得到充分的司法保护和救济。
3．建立登记立案制度。目前两大法系各主要国家和地区都规定了当事人一旦起诉，诉讼系属即开始。因此，我们也须顺应诉权保护的世界潮流，在将来的《行政诉讼法》修订中，规定诉讼系属从当事人起诉时开始。在将来的制度改造中，应建立简便的登记立案制度，法院只需对当事人提交的诉状是否合乎法律规定的形式要件、是否具备法律规定的诉状基本内容等进行程序性审查，此外就是核查当事人是否足额缴纳了案件受理费或依法办理了缓减免交诉讼费的相关手续，不应再涉及其他实体性内容。对符合规定要求的，予以登记并编立案号，即算完成了相关的立案手续。根据最高人民法院《人民法院立案工作的暂行规定》第10条规定，法院在登记立案的同时，还应对接受的起诉状和有关证据向起诉人出具收据。因为起诉与受理的做法存在着诉讼程序开始时间不明确的弊端，并且起诉作为诉权的行使形式，只要原告提起诉讼，诉讼系属就发生，法院就得审查起诉是否合法和决定是否受理。
4．重视对起诉证据的适度把握，区分起诉证据和胜诉证据。最高人民法院《关于行政诉讼证据若于问题的规定》对有关起诉证据，只原则性地规定应提交“符合起诉条件的相应的证据材料”。最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第9条也只规定，人民法院审查立案中发现原告证明其诉讼请求的“主要证据”不具备的，应当及时通知其补充。因而司法实务中应重视对起诉证据的适度把握，对法律及司法解释中有关起诉证据的规定不能理解得过于严格，否则会不利于当事人诉权的行使。尤其对法院内部目前所设立案机构来讲，在按规定审查当事人提交的“符合起诉条件的相应的证据材料”时，应当认真把握起诉证据和胜诉证据的本质区别，对起诉证据只作适度的程序性审查。所谓起诉证据，是指原告提起诉讼时，提交给法院证明其诉讼成立的证据，即用以证明其享有诉权的基本证据。胜诉证据，则是对案件实体内容具有直接影响，并关涉当事人实体权利的证据。起诉证据与胜诉证据的不同在于：起诉证据是诉讼成立要件所要求的事实依据，决定原告的起诉能否启动行政诉讼程序；而胜诉证据是权利保护要件所要求的事实依据，决定原告实体权利能否得到法律保护。 [11]
5．完善起诉的程序保障机制，确保当事人对审查程序的足够参与。在诉讼程序的进程中，应赋予当事人知情权，以保证程序的公开透明。当事人的知情权是指当事人对法官的每一个决定都有知晓的权利，不仅仅知道判决的结果，还应知道判决依据的理由。这就要求当事人和法官之间能够保持平等和充分的对话与沟通，法官是双方当事人的中介，双方当事人通过法官的主持进行攻击与防御，以避免突袭性裁判的发生。在这个过程中，当事人在心理上有一种被重视的感觉，同时也会感到自己的人格尊严得到维护。因此，我们对现行行政起诉制度的改造，应当使其按照“诉讼程序”的流程去运转，要体现公开、公平、对抗、对话和言词性、交涉性，给当事人充分发表言论的机会，平等地为双方当事人提供尽可能充分的程序保障，避免暗箱操作。
6．完善法官在立案阶段的阐明制度。当事人的起诉与法院的立案受理是紧密相连的，立案法官并不是消极、被动地接受起诉，其中多数时候都渗透着立案法官的阐明行为。阐明，又称释明，是大陆法系诉讼法中重要概念之一，是指在诉讼过程中，就案件的实体问题、程序问题、法律问题和事实问题，在当事人不明了的情况下，法官予以解释或明确，以保障其充分行使诉讼权利或适当履行诉讼义务的一种行为。 [12]我国《行政诉讼法》中没有关于起诉阶段法官阐明的规定，最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》中，就此问题作出了一些规定（第23、24条等）。但仍然不够规范、具体。笔者认为，在行政案件起诉阶段，法官可在以下几个方面予以阐明：一是对起诉要件不符合法律规定的，法官可告知当事人相关规定并要求其补正，不应当动辄裁定不予受理或驳回起诉；二是如果诉状中所列的当事人或诉讼请求等存在瑕疵，法官可提示当事人进行必要的更改或补正。当然，立案法官的释明远不止于此。其使用的范围和时机，均有赖于法官个人依照法律的规定，根据其对释明的理解和具体个案的不同情形，做出适当的把握和判断。法官的被动和中立并不等于无所作为，法官对许多事实或可能结果的判断也不会因此而受到影响。法官对诉讼风险的适当提示，在一定程度上，既是切实维护当事人利益的体现，也是出于对司法资源最大化利用的考虑。
7．适当调整诉讼政策。行使诉权和诉讼是一种复杂的社会现象和法律现象，取决于一个国家的法律制度（包括诉讼制度），并与该国家的历史传统、文化和国民的心理、生活方式等因素息息相关。 [13]一个国家有可能从法律制度和社会制度意识等方面对诉讼率进行控制和调节，例如，社会对诉讼强烈否定的价值取向，可能大大增加诉讼的道德成本，从而抑制诉讼的增长；同时，诉讼程序的复杂性或律师、法官人数不足等因素导致的制度性障碍甚至诉讼的拖延和高成本，都会更直接地达到抑制诉讼的效果。而对行政管理相对人而言，现实中的问题往往并不应用法律直接界定性的条文，而是边缘范围的，此时需要“利益考量论”的权衡。因此，在实定法上完善我国行政起诉制度的同时，还应在诉讼政策方面予以适当调整，如在道德上肯定诉讼的正当性，提高法院的权威性，增强法院的公信力，强化责任政府、服务政府理念，制裁滥诉行为，在执行难、诉讼成本分担等方面下功夫。当然，行政诉讼起诉制度方面公共政策的制定和调整需要综合考虑各种因素，并且还要不断地试错，进行微调。
《行政诉讼法》的修订已经列入了国家立法规划，但是法律的修改并不完全等同于法律条文的简单的删废和改动。在更深层次上，法律修改是对传统法律价值与理念的重新定位与反省，反映着法理念在社会观念中伴随着社会的发展而体现出来的一种同步演进。
[14]改革和完善现行行政起诉制度，以充分保障当事人的起诉权，有人对此可能会质疑，认为降低起诉的门槛，会使行政诉讼案件增多，降低行政机关的办事效率，增加诉累，人民法院也难堪重负，但是，正如英国著名行政法学家韦德所言：“某种程度上，司法审查确实可能降低了行政效率，但司法审查遏制了权力滥用，解决了纠纷，化解了民怨，促进了行政正义的形成，因此，它适得其所”。
[15]任何制度都不可能十全十美。在行政诉讼制度方面，中国的行政官员和行政法官尤其需要这样一种大气、无所偏倚的卓识和宽容。惟如此，才能真正确保当事人和法院所追求的充分保障起诉权、制约行政权之诉讼目的得到顺利实现。
[1]左卫民等：《诉讼权研究》，法律出版社2002年版，第26页。
[2]刘敏：《裁判请求权研究》，中国人民大学出版社2005年版，第1页。
[3]江必新：《新形势下行政审判工作面临的挑战及应对》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》，法律出版社2008年版，总第25辑。
[4]李国光：《在全国法院行政审判工作会议上的讲话（2003年2月13日）》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》，法律出版社2003年版，总第5辑。
[5]蔡小雪：《完善行政诉讼起诉与受理制度之构想》，载最高人民法院行政庭编：《行政执行与行政审判》，法律出版社2005年版，总第14辑。
[6]
[日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第186页。
[7]参见张坤世：《行政诉讼受案制度之检讨与重构》，载《法治研究》2008第9期。
[8]参见季卫东：《程序比较论》，载《比较法研究》1993年第1期。
[9]纪敏：《法院立案工作及改革探索》，中国政法大学出版社2000年版，第107页。
[10]林念贺：《论行政诉讼审前程序及其运行机制之构建》，载《行政法学研究》2003年第3期。
[11]姜启波：《行政案件审查起诉中的几个问题》，载最高人民法院立案庭编：《立案工作指导》，人民法院出版社2004年版，第1辑。
[12]参见张力：《阐明权研究》，中国政法大学出版社2006年版，第14页。
[13]范愉：《诉讼的价值、运行机制与社会效应》，载《北大法律评论》1998第1期。
[14]张坤世：《行政诉讼法修改的理念信守与路径选择》，载《成都行政学院学报》2007年第1期。
[15]
[英]威廉·韦德：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版，第274页。
