张千帆：公平市价才是公正补偿
发布日期：2009-07-08 文章来源：互联网
据《新京报》2009年6月17日报道，“北京拆迁补偿将全面参照市场价。”如果这一规定得到有效落实，无论对于保障公民财产权、控制政府权力、遏制官员腐败还是优化社会资源配置、促进社会和谐都将具有积极意义。
不可否认的是，伴随着城市化和城市改造的进程，征地和拆迁成为产生社会矛盾的主要源头，征地和拆迁纠纷占了每年上访数量的大头。各地政府之所以热衷于征地和拆迁，除了发展和改造的政绩带动效应之外，主要是因为土地买卖的巨大差价使得征地成为无本万利的交易和地方政府的主要财源。如果政府卖给开发商的基本上是市场价，那么发给被征收者或被拆迁户的则一般远低于市场价；有的地方在执行过程中故意压低、克扣补偿，有的地方则规定的补偿标准本身过低。贱买贵卖，政府的“圈地冲动”由此产生。
由于补偿不到位，被征收者和被拆迁户的基本生计得不到保障，造成大量集体上访和群体性事件。同时，由于征收成本过低，政府在决定过程中并不精打细算，因而往往也不珍惜通过征收获得的资源。近年来，各种“开发区”被闲置、荒置的事例并不少见，造成稀缺社会资源的极大浪费。事实上，由于政府强制征收扭曲了土地使用权交易的市场规律，社会资源浪费可以说是必然后果，而这种浪费因为政府的利益驱动而变本加厉。最后，征地收入不仅进入了地方政府的金库，而且也部分进了官员个人的腰包，目前揭发出来的各路贪官污吏大都和征地或拆迁有染。由此可见，不按市价补偿的征地权会产生何其可怕的后果。
对于征地或拆迁补偿，中国宪法和法律并非没有规范，但是规范不够清晰和刚性。2004年，“人权”、“私有财产”和“补偿”等概念首次入宪，但是修正案并没有明确规定补偿数额必须“公正”。《物权法》在起草审议过程中一度引入“合理补偿”概念，但是这一概念弹性过大，而且最终也没有采纳，而是沿用了传统的“依法补偿”原则，而法律所规定的补偿标准显然未必达到按市价计算的公正补偿，由此便造成了上述种种后果。
反观法治国家，宪法一般都规定征收必须给予“公正补偿”(just compensation)；在司法实践过程中，这就意味着按照“公平市场价值”(equitable market value)的补偿。原则上，这块地或房屋在市场上值多少钱，政府就得付给被征收者多少钱，然后向开发商收多少钱；以同样价格买进卖出，征地给政府带来的净利润是零。既然赚不到钱，何必那么起劲征地呢？因此，一旦实现公正补偿，政府就失去“圈地冲动”了。其实如果买者愿买、卖者愿卖，居民和开发商自愿达成协议，本来就没政府的事。城市化和城市改造完全可以让市场发挥更大的引擎作用，政府只是在城市规划过程中发挥次要的辅助作用；即便政府直接参与，也必须遵循公平交易的市场原则，按公平市价给足补偿。
当然，补偿金额高了，征收和拆迁成本就大了。譬如在北京西城区西长安街的拆迁中，市场评估确定的补偿基础价格高达3万/建筑平米。这岂不是意味着黄金地段拆不起、搬不动了吗？这个问题其实不难回答。如果拆迁后重建的资源效率确实比以后高，那么即便拆迁成本很高，重建后也可以很快收回投资，因而没有理由不提供公正补偿。反之，如果拆迁得不偿失，以致政府无力支付“天价补偿”或找不到一个愿意支付天价的开发商，那显然意味着不该拆迁，至少不该拆迁那个地方；如果确实需要一块地开发什么项目，那就只能选择在价格更低廉的地方。市场的作用正是通过价格机制自动实现社会资源的最佳配置——总不能拆了市中心盖个猪圈吧？但是如果政府强制行为打破了市场规律，那么最后效果在本质上如出一辙。
至于公正补偿是否会进一步带动房价上涨，我作为外行无权猜测，但可以说的是房价控制总不应该建立在剥夺财产权和浪费社会资源的基础上；如果公正补偿确实意味着房价或地价上涨，那只能说是社会发展不得不付出的代价。况且在目前房价中征地收入占了相当部分，因而如果补偿到位将削减政府的“圈地冲动”，更多的城市开发取决于当事人自愿，从而省却了政府征收的中间成本，那么房价是否会显著上升还是一个未知数。
一旦确定了市价补偿原则，还有诸多技术问题需要解决——如何定义“市价”（尤其是开发通常会使地价升值，因而究竟补偿哪个“市价”——开发前、开发后还是某个中间值？）、如何保障市价估值客观准确、如何保证估值程序公开透明……虽然细节决定成败，但毕竟还在其次，首先必须将原则确定下来。北京此次领全国之先明确了公正补偿这个大原则，落实并发展了模糊抽象的宪法补偿要求，并在社会公正上迈进了一大步，值得全国各地效仿；而北京本身也不应将公正补偿局限于城市拆迁，而是应该将其平等适用于农地征收等所有性质类似的政府行为中去。
