姜明安：程序正义与社会治理创新
发布日期：2009-06-16 文章来源：互联网
一、程序正义对于社会治理创新有什么重要意义？
罗尔斯（John Rawls）指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，一项法律和社会制度，不管它如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除”。
正义包括程序正义和实质正义。程序正义既有独立于实质正义的本体价值，又有保障实质正义实现的工具价值。
程序正义与社会治理创新的关系，或者说程序正义对于社会治理创新的意义主要表现在下述三个方面：
1、程序正义是社会治理创新的目标和内容之一
社会治理创新的目标是多方面的，如提高管理效率、促进社会、经济可持续发展、维护社会公正、保障社会稳定与和谐，增进人的福祉等。其中，社会公正当然包括程序正义。程序正义是“看得见的正义”。没有“看得见的正义”，不仅实质正义难以保障，即使有，人们也难以感受到。
社会治理创新的内容是极为丰富的，包括社会治理体制创新、社会治理制度创新、社会治理方式和手段创新、社会治理观念创新等。其中，制度、方式、手段当然包括程序。健全公正、公开、公平等体现正义的社会治理程序是社会治理制度、方式、手段创新的题中应有之义。社会治理制度、方式、手段如果缺乏程序正义，就很难有什么“创新”可言？如果有“创新”，其“创新”也难有创新的真正价值。
2、程序正义是社会治理创新的保障
程序正义既是社会治理创新的目标和内容，同时也是社会治理创新的保障。首先，社会治理创新需要广大社会公众的理解、支持和参与。而公正、公开的社会治理创新的决策程序正是广大社会公众理解、支持相应创新措施、制度的前提；公正、公开、公平的实施程序则是广大社会公众参与社会治理创新的基本条件。其次，社会治理创新需要克服和消除旧的官僚机构、旧的制度、旧的观念在长时期形成的各种习惯势力的障碍，而克服和消除这些障碍的最好办法或最好办法之一就是“阳光法”，就是公正、公开、公平的正当法律程序，就是程序正义。
3、程序正义是培育和形成社会治理持续创新机制的社会环境因素
社会治理创新不应是一次性的，不应是“毕其功于一役”的短期行为，而应该是长时期持续进行的行为。要培育和形成社会治理的持续创新机制，就必须营造一种不断激励人们追求、探索和实施社会治理创新的社会环境和文化氛围。佷显然，程序正义是这种社会环境和文化氛围的重要因素。因为人们对正义的认识和追求是无止境的，社会如果为人们提供了认识、探索和追求正义的机制（包括制度和制度的运作程序），人们就必然会运用这个机制去不断探索社会治理的新体制、新方法和新模式。当然，程序正义与社会治理创新的关系是相互促进的：程序正义的确立可以营造社会治理持续创新的社会环境和文化氛围，社会治理持续创新反过来又会进一步促进和完善社会的程序正义，提高社会程序正义的水平。
二、社会治理创新需要建立和完善哪些基本程序制度？
自上个世纪中叶以来，世界各国，特别是西方法治发达国家，在社会治理的各个领域，如社会决策和立法领域，社会管理领域、社会秩序和安全保障领域、社会争议、纠纷的裁决、处理领域等，都建立了各种体现公正、公开、公平等程序正义的正当程序制度。在这些制度中，最能体现现代程序正义的制度主要有下述五项：
1、信息公开与政府透明制度
信息公开与政府透明是满足社会公众和公民知情权的需要。在现代社会，没有信息公开与政府透明，社会公众不了解公共事务，不了解与自己生活、生产和消费等有关的各种信息，不要说知政、议政、参政，就是要使自己的生存权、健康权、正常社会交往权得以实现和保障都是困难的。信息公开首先是政务信息公开，除了政务信息外，其他信息，如市场信息、环境信息、食品卫生安全信息、传染病流行信息、自然灾害和其他突发事件信息等，都应该通过一定途径和形式公开，让全体社会公众或相应领域的社会公众知晓。
2、公众参与制度
社会治理涉及的领域和涉及的相对人比政府管理要广泛得多。从程序正义的角度讲，政府管理没有公民参与是不公正的，社会治理离开了公众参与就更谈不上正义。在现代社会，公众参与社会治理的途径和形式是多种多样的，如组织NGO、NPO、建立基层或社区自治、通过听证会、论证会和网上讨论议政和参与社会、政治、经济事务的决策和立法，通过报纸、电视、广播和其他媒体参与对公权力行为的监督和对环境、生态的保护，等等。
3、权力制约制度
社会治理除了必须有国家公权力介入外，还必须有各种社会公权力主体的介入，如行业协会、社会团体、基层自治组织等。然而，任何公权力，无论是国家公权力，还是社会公权力，在其运作过程中，如没有相应的监督和制约，都可能被滥用，都可能发生腐败。因此，在社会治理创新机制中，设立相应的权力制约程序是非常必要的。权力制约程序既包括国家公权力的相互制约，也包括社会公权力的相互制约；既包括国家公权力对社会公权力的制约，也包括社会公权力对国家公权力的制约；既包括不同公权力行为（如决策、立法行为、执行行为、纠纷裁决行为等）的相互制约，也包括同一公权力行为不同过程、步骤（如制裁、处罚行为的调查、审理、决定、执行等过程、步骤）间的相互制约。
4、说明理由制度
实施公权力行为，特别是实施影响相对人权益的行为，应向社会公众，特别是向利害关系人说明理由，这是现代程序正义的重要要求。说明理由的途径、方式可以是各种各样的，如立法和制定政策的说明理由可以通过向人民代表大会报告或通过政府刊物、新闻媒体发布进行；推行社会和经济规制的说明理由可以通过听证会或政府网站的途径进行，实施具体行政执法行为或裁决社会争议、纠纷的行为的说明理由可以通过行政决定书、裁决书向相对人作出，也可以直接向相对人进行口头说明。
5、陈述、申辩、申诉与救济制度
根据古老的自然正义（Natural Justice）原则，任何人对他人作出不利行为，均应听取他人的意见，任何人对涉及自己利益的争议，均不能由自己进行裁决。故此，任何人对公权力主体做出的认为侵害自己权益的行为，均应享有向其陈述、申辩的权利，对其行为不服，均应享有申诉与寻求救济的权利，法律应为之提供相应的救济程序制度，使之有可能向与公权力主体有相对独立性的第三者请求救济，如行政复议制度、行政诉讼制度等
社会治理创新只有通过建立和完善这些程序制度以及通过这些程序制度的运作，才能使其目标符合人类正义的要求，才能真正维护人的自由和增进人的福祉。
三、怎样在社会治理创新中实现程序正义？
要在社会治理创新过程中保障程序正义目标的实现，至少要做下述三件事：
1、加强程序立法，健全规范社会治理行为程序的法律、法规
程序立法包括三个层次：一是统一的程序法典，即行政程序法。行政程序法虽然主要是调整国家行政机关行政行为的程序，但也调整社会公权力主体实施社会公权力行为的程序，实际上它是社会治理行为的基本程序法典；二是单行的程序法律，如行政许可法、行政处罚法、行政强制法、征收征用法、争议、纠纷调处法等；三是确立程序法典、法律具体实施规则的程序法规、规章。目前，我国统一的程序法典尚未制定，其他两个层次的程序法都不完善。程序立法的任务还相当艰巨。
2、推进社会治理体制（特别是政治体制）改革，促进公权力程序化运作
程序正义是与民主、宪政和法治密切联系的。我国传统的管理体制，包括经济体制和政治体制，是高度集权性的，是人治型的，这种体制不重视民主，不重视人权，从而很少，甚至缺少程序正义的因素。因此，我们今天要在社会治理创新中确立程序正义的地位，要建立和完善各种正当程序制度，就必须推进整个社会治理体制（特别是政治体制）的改革。只有通过改革，真正以新的体制取代旧的体制，才能促进公权力依正当程序运作，实现程序正义的目标。
3、提高国民（特别是公职人员）的程序正义意识，形成人人重视程序正义的文化氛围
要在社会治理创新过程中实现程序正义目标，除了必须完善程序立法和改革旧的管理体制以外，提高国民（特别是公职人员）的程序正义意识也是非常重要的，甚至是根本性的。因为制度需要人去设计，去建立，去运作。如果我们的国民（特别是公职人员）的程序正义意识薄弱，很难设想能建立起完善的正当程序制度，即使建立起了完善的制度，也难保证其正常运行。因此，我们在推进社会治理创新的过程中，一定要非常重视向国民（特别是公职人员）宣传程序正义的理念，提高整个国民的程序正义意识，逐步营造出一个人人重视程序正义的文化氛围。
[本文系作者在在中欧政府高层论坛----“社会治理创新” 国际学术研讨会上的发言]
