内部行政行为可以分为两类：一类表现为工作关系，如上级指示、调配、命令、计划、批准与下级服从的关系，我们姑且把它叫做内部工作关系行为；另一类体现为人事关系，如对工作人员的奖惩、任免、调动、免职、降职、辞退、考核等，我们姑且把它叫做内部人事管理行为。
一、行政主体内部人事管理行为不可诉
我国行政诉讼法第十二条第三项规定，当公民、法人或者其他组织就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”向法院提起行政诉讼时，法院不予受理。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条则进一步将这种“奖惩、任免等决定”明确为“行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。上述法规和司法解释确定了不属于行政诉讼受案范围的事项标准。这个事项标准，实际上就是行政机关工作人员的人事事项标准。正如行政复议法规定的那样，是指“行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定”。既然属行政机关工作人员的人事事项范围，那么所谓“奖惩、任免”这些行为形式并不重要，也不限于奖、惩、任、免四种行为形式，应该还包含调动、免职、降职、辞退、考核等在内的所有人事管理行为。行政诉讼法及其司法解释规定的行为实际上就是笔者上文提出的内部人事管理行为。对该类行为，行政诉讼法明确规定不可诉。实践中，碰到就该类内部人事管理行为提起的行政诉讼，法院应不予受理。
二、行政主体内部工作关系行为的可诉性分析
一般情况下，对于行政主体内部的行为，因为其不直接产生对外效力，法院对就这些内部行为提起的行政诉讼是不受理的。但是否就可以得出内部行政行为不可诉的结论了呢？笔者认为，对于行政主体的内部工作关系行为应进行具体分析。
（一）一般情况下，对于就行政主体内部的工作关系行为提起诉讼的不应受理
行政主体内部的工作关系行为主要有指示、调配、命令、计划、请示与批复、会议纪要等。在一般情况下，上述内部工作关系行为是基于行政主体内部的工作关系产生，不对外直接对行政相对人产生最终的行政效力，因此是不可诉的。因为行政行为的要件之一就是要有法律效果的存在。行政行为作为行政主体的一种意思表示，只有当这种意思表示具备了为行政相对人设定、变更或消灭某种权利义务关系的内容时，才具有法律意义。如果一个行为没有针对行政相对人，或者没有设定、变更或消灭某种权利义务，或者尚未形成或完成对某种权利义务的设定、变更或消灭，则该行为不具有法律意义，不是法律行为。而且事实上，假如一个行政行为不对外直接对行政相对人产生最终的行政效力，行政相对人也不会起诉。
（二）特殊情况下，对于就行政主体内部的工作关系行为提起诉讼的应予受理
实践中，有些行政主体的内部工作关系行为对外公开了，并对行政相对人产生了实际的行政效力，有人把这种现象称之为“内部行政行为外化”。这种情形一般情况下是可诉的。因为这种情况下，该内部工作关系行为已经外化，对行政相对人产生了实际的行政效力，影响到了行政相对人的权利义务，该行为实际上已经具有了外部行政行为的特性，应当通过司法审查以保障行政相对人的权益，否则行政相对人的权益将受到损害而得不到救济。试举案例如下：
2006年8月，秦健在城市道路建设拆迁中与拆迁人县建设局签订协议获得一块住宅用地作为安置补偿。其后，县城乡规划管理办公室向秦健下发了建设用地规划许可证。2007年12月12日，县人民政府委托县城市规划委员会作出慈规纪［2007］6号会议纪要，其中第七条第二项决定将已安置给秦健使用的土地作为城市公共绿地，该会议纪要下发给了县城乡规划管理办公室。后秦健在向县城乡规划管理办公室申办建设工程规划许可证时，县城乡规划管理办公室依据上述会议纪要第七条第二项的决定对秦健暂不予办理建设工程规划许可证。秦健认为县人民政府的行为违法，向人民法院提起行政诉讼。
该案中，记录县城市规划委员会的内部工作关系行为的会议纪要下发给了县城乡规划管理办公室，并作为对秦健暂不予办理建设工程规划许可证的依据，对秦健的权利义务产生了实际的影响，当然可诉。
是不是内部行政关系行为一旦外化，行政相对人就此提起诉讼，法院就一定要受理审查呢？笔者认为也不可一概而论。如有的内部工作关系行为只是行政主体作出最终外部行政行为之前的一个程序性行为，行政主体又已经作出了最终的外部行政行为。即使该内部行政行为外化，但因为只是行政程序行为，对行政相对人不具有最终的行政效力，因此法院要审查的也只能是最终的外部行政行为，而不能去审查该内部行政行为，因为对行政相对人最终发生效力的是最终的外部行政行为。如有的行政主体根据批示、批复、会议纪要等作出了行政行为，我们应该审查行政主体最终作出的行政行为，而不是批示、批复或者会议纪要。笔者就曾接触到这样的案件：
区政府开会讨论向失地农民发放生活补贴，并形成会议纪要。后区政府根据会议纪要制订并发布了生活补贴的发放办法。有未得到补贴的农民向法院提起诉讼。本案中，法院受理审查的就只能是生活补贴的发放办法而不能是会议纪要。
根据上述分析，对于当前内部行政行为是否可诉的问题我们可以得出一个一般的结论，即内部行政行为是否可诉，要看该内部行政行为是否对行政主体外部的行政相对人产生了实际的、最终的行政效力。内部人事管理行为因为不对外部行政相对人产生效力，因而不可诉；那些不对外公开不对外发生效力的内部工作关系行为相应的也不可诉；有些外化了的并对外部行政相对人产生了最终的行政效力的内部工作关系行为具有外部行政行为的特性，是可诉的；内部工作关系行为中那些虽然外化了但并没有最终行政效力的行政行为，相应则不可诉。
彭斌韬
