案例一：2007年4月3日，司机王某在报纸上看到交警部门公告自己的车有违章记录，即到交警部门接受处理，交警部门给王某一张交通违法告知书，王某持此单领到一张行政处罚决定书，然后缴纳了罚款，后王某持此行政处罚决定书至法院起诉。
案例二：2007年9月24日，司机孙某在“电子警察”处罚中心查询得知自己的车有违章记录，“电子警察”处罚中心交给孙某一张交通违法告知书，上面注明孙某的车于2006年3月3日在某路段超速，罚款1000元，加处罚款12790元。司机孙某对公安机关的处罚不服，持这张交通违法告知书至法院起诉。
案例三：2007年4月15日，司机刘某收到交警部门寄来的一张机动车违法记录告知书，上面记载，刘某的车于2007年4月10日在某路段违章超速行驶，拟对其罚款50元，要求刘某在15日内到“电子警察”处罚中心接受处理，刘某持此机动车违法记录告知书至法院起诉。
案例一是一个标准、完整的行政处罚行为，当事人对处罚决定不服可以持行政处罚决定书至法院起诉，对此没有争议。但是对于案例二和案例三中的交通违法告知书能否作为行政处罚行为存在的证据至法院起诉，目前存在争议。笔者认为，要弄清楚交通违法告知书是否具有可诉性，应明确以下几个问题：
一、具体行政行为的成立
具体行政行为只有成立，才能成为被诉的对象。公安机关对违章司机进行处罚，这个行政处罚行为何时成立，也就是处罚过程何时终了，是必须以行政处罚决定书作为处罚成立的客观表现，还是可以以交通违法告知书为依据认定处罚成立呢？
一种观点认为，交通违法告知书是作出行政处罚决定之前的一个告知程序，它是行政权行使过程中的一个行为。行政处罚的终了必须是行政处罚决定书，因为根据我国行政处罚法的规定，作出行政处罚决定必须制作行政处罚决定书，行政处罚决定书应当当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内将行政处罚决定书送达当事人。因此，我们判断交通违章行政处罚行为是否成立的标准，是行政机关是否作出行政处罚决定书。交通违法告知书不能表明行政处罚成立，既然行政处罚未成立，就不能成为被诉的对象，不能成为司法审查的对象。
另一种观点认为：第一种观点是一种理想模式下的理论上的观点，在这种模式下，“电子警察”处罚程序应当是，首先将交通违法告知书寄给当事人，当事人接到告知书后有权进行陈述和申辩，行政机关在当事人陈述和申辩后，充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关予以采纳，当事人提出的事实、理由和辩解不成立的，行政机关可以依法作出对当事人的处罚决定，当事人对处罚决定不服的，可以申请复议或提起诉讼。在这样一种程序下，交通违法告知书实质上是对当事人权利的一种尊重，由于公权力和个人权利相比，公权力处于强大的地位，出于行政管理和社会公共秩序的考虑，个人必须服从行政机关的管理，为了使个人权利可以和公权力抗衡，制约公权力的滥用，行政处罚法要求行政机关在作出行政处罚决定前，必须赋予当事人知情权和陈述申辩权，交通违法告知书就是这种知情权和陈述申辩权的外化。因此，从理论上来说，交通违法告知书是不可诉的。但是在实际操作中，公安机关却并不是严格按照这样的模式。许多情况下，当事人没有收到行政处罚决定书，但是行政行为已经生效。行政法上有一项原则是有损害必有救济，因此，为了使相对人在强大的公权力面前能够得到公平对待，交通违法告知书只要能够证明具体行政行为成立，就能够被诉。
二、具体行政行为的生效
行政行为只有成立后，才能生效。在“电子警察”处罚中，公安机关往往在告知当事人违章事实、理由和依据后，没有按程序制作行政处罚决定书，就直接把告知书视为行政处罚决定书，在当事人未到有关行政机关接受处罚时，行政机关即直接以告知书制作日期对当事人采取逾期履行加收滞纳金的措施，例如案例二，这时，交通违法告知书实际上已经是行政处罚成立并生效的依据，具有可诉性，当事人向法院起诉的，应该受理。
三、对行政相对人权利的保障
理论上来说，行政处罚不成立，当事人可以拒绝履行。但是在实践中，只要有违章记录，并且公告告知了当事人，当事人就不得不履行，如果不履行，车辆年检时交警部门不予年检，有的司机不知道自己违章，往往在车辆年检时被告知需缴纳罚款和巨额滞纳金，当事人的权利不能得到保障。在国外，例如美国的交通警察，只能在罚单上注明司机的违章事实，只有法院才能根据交通警察的罚单注明的违法事实和法律规定依法判决对违法司机的处罚。在我国，目前现行“电子警察”处罚模式中，一方面当事人在处罚前只能向行政机关陈述和申辩，一方面行政机关又不严格按规定告知当事人，变相剥夺了当事人陈述、申辩的权利，因此，为了充分保护当事人的合法权利，在“电子警察”处罚中，交通违法告知书只要能证明具体行政行为的存在，这种行政行为对当事人的权利产生了实际影响，就应该受理。
四、提起行政诉讼时原告的证明责任
向法院提起行政诉讼，在符合法律原则规定的情况下，还必须符合证据规则，起诉时必须向法院提交相应的证据材料。原告认为具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起行政诉讼时，要对具体行政行为存在负有举证责任。具体到行政处罚诉讼中，就要对行政处罚的存在负举证责任，人民法院只有在原告举出的证据能够证明被诉具体行政行为存在并符合其他起诉条件的情况下，才能受理该案。原告举出的证据不能证明被诉具体行政行为存在并符合其他起诉条件的，人民法院则应裁定不予受理或者驳回起诉。由原告承担相应的举证责任，有利于督促原告对自己合法权益的保护意识。在很多情况下，行政主体进行具体行政行为时，行政相对人本来应该自觉遵守法律，接受处理，配合行政机关完成行政处罚行为，但却滥用诉权，直接向法院起诉，例如在案例三中，行政相对人应该先向行政主体陈述和申辩，行政主体对其作出处罚决定后不服的，再向法院起诉。当事人直接持告知书向法院起诉，这时告知书不能证明具体行政行为成立，行政主体只是在履行其告知义务，法院对行政行为的审查无从谈起，当事人此时向法院起诉的，不应受理。
笔者认为，对交通违法告知书的可诉性问题不能一概而论，应当区别不同情况作不同处理，一概规定持告知书就可以向法院起诉，则不利于公安机关对交通违法行为处理的效率，一概规定持告知书不可以向法院起诉，则不利于当事人权利的保护，因此，应准确把握可诉性的内涵和外延，对于告知书能够证明行政处罚行为存在的，就应该受理，这样使司法权既能够发挥对行政权的监督作用，又不至于影响行政机关依法行政的效率。
罗 伟 秦 柯 康 彦
