一、行政解释基本理论
行政解释是一个法理上的概念，是法律解释的一种。它是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，以适用行政法为目的，对行政法律规范的含义进行探求和说明的活动。它具有法定性、相对性等特点。解释的主体限于行政主体，但包括各级、各类行政主体。解释的权限是最大限度地排除解释者的任意性并充分表明对法律制度的忠诚。解释的对象是法的构成元件，包括法律概念、法律条文、法律规范、法律原则、法律文件等。解释的方法包括文法解释、体系解释、法意解释、比较解释和社会解释等。
行政解释的作出要坚持以下原则：第一，合法原则。是指行政主体解释的行为只能在有关法律、法规的范围内进行。第二，正当合理原则。就是指在依法行使解释权的前提下，其解释行为还要遵循一套行政规范。第三，服务原则。在解释中贯彻服务原则，就是要密切联系群众，倾听群众的意见和呼声，接受群众监督，努力为人民群众服务。第四，维护国家安全、荣誉、利益原则。行政主体在解释中有义务维护国家尊严，不允许任何人损害、诋毁国家荣誉，不得散布有损政府声誉的言论。第五，保守国家机密和工作秘密原则。在解释中，行政主体及其工作人员非经允许不得泄露有关党和国家安全、利益及尚未公开或不得公开的政治、经济、军事、外交、科技等重大事项的秘密。
行政主体作出行政解释在坚持以上原则的基础上，笔者建议还应确立作出行政解释说明理由制度。（１）说明理由制度是行政法治的必然要求。行政法治要求行政职权为法律明确授予，要求职权行为不违法，其说明理由正是从形式和实质上贯彻行政依法进行的方法。行政法治要求行政解释的行使必须坚持合理性，说明理由能从形式和实质上捍卫行政解释的合理性。（２）说明理由制度是现代行政民主的表现，也是保障相对人人权的重要举措。现代民主要求政府把相对人作为行政活动的合作伙伴和程序主体，要求行政具有开放性和透明性，行政解释说明理由正好能实现上述目的功能。（３）说明理由制度能提高行政效益、节约审查成本、提高公众监督行政解释的效率、促进当事人理解行政解释并因此减少与政府的摩擦。
二、行政解释存在的必要性
行政解释权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最显著的一部分，它是行政主体提高行政效率的必需权限。行政解释权的存在是法律调整各种社会关系的需要，面对复杂的社会关系，法律、法规不能罗列穷尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因某类人、某些事作出更有成效的管理。王名扬先生把解释权存在的客观基础归纳为六个方面，颇具说服力：第一，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况作出决定；第二，现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定，强求一致；第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；第六，制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。从理论上说，价值判断应由立法机关决定，然而由于议员来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识，为了避免这种困难，国会可能授权行政机关，根据公共利益和需要，采取必要的或适当的措施。虽然王先生讲的是英美一些国家的情况，但对我国研究解释的必要性有很大的启发性。
三、保障行政解释权公正行使的原因
行政解释权通过行政活动的全过程触及到一切行政领域，尽管人们希望法律在授权行政活动时以明确具体的、防止行政恣意的规则来限制行政解释，但作为实际问题，行政解释权的存在已成为必要且还在不断扩张，而作为一种权力，如不加制约则势必存在滥用的可能。在这种情况下，必须有一种新的控权理论或法律原则，来防止行政解释权的行使给行政相对人的合法权益造成的损害。合法性原则因为行政解释并不超出法律规定的范围和幅度已在狭义上不能使用，行政合理性原则就应运而生。合理性原则是指：行政决定的内容要客观、适度，符合理性。作为对行政解释权的限制，直到１９８９年行政诉讼法颁布，经历了１０多年的探索，９０年代后，中国行政法学者几乎共认“合理性”原则是行政法总原则下的一个基本性具体操作原则，并具有重要意义。因此，行政解释的合理性是确保行政解释权公正行使的根本原因。
四、如何确保行政解释权的公正行使
我国现阶段偏重对国家行政机关解释权的授予，忽视对行政解释权的控制。现行法律、法规、规章、条例中有关解释的范围、幅度弹性过大?使行政主体在行使解释权时由于价值判断标准、感情取向不同，造成行政执法中的巨大差异，使解释出现了显失公正、滥用职权的现象。要解决这一问题?就必须加强对行政解释权的司法监督?以及对行政行为的实施设立一定的行政程序来确保行政主体不能滥用职权。行政程序不仅对控制行政主体滥用行政解释权起作用，而且也为行政相对人判断权利是否被侵犯、义务是否被加重提供了依据。对于行政主体来说?行政解释权的行使极易造成行政相对人的权益受损。为了保护行政相对人的合法权益，控制滥用解释权，许多国家在行政程序规范中设置了告知制度、说明理由制度、职能分离制度、情报公开制度等。我国的法律、法规中也规定了行政相对人的一些权益。如陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权、要求行政公开权、请求举行听证权等。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将合成比较大的社会力量，以抗衡行政解释权的滥用，从而增强行政主体的自律意识，抑制由滥用权力而造成的腐败状况的发生。
在行政救济途径（主要是行政复议制度）的设置上，必须遵循由救济机关的行政解释来监督受审具体行政行为主体的行政解释的思路。这种思路已被我国立法及实践确定下来，体现了根据法律解释权限的划分，由有权解释主体进行解释的特色。
限于行政诉讼法未作修改，行政解释尚不能纳入司法审查的范围，但司法实践中认可该种做法：对被诉具体行政行为的法律审查中，行政主体施用了行政解释，对行政解释作为一种证据对待，审查其设立在主体、权限、对象、程序、法律依据等方面的依据，如果符合行政解释的合法性要求，即认定为有效；如果不符合行政解释的合法性要求，即对其不作认定，排除出证据之外。笔者认为，行政主体必须对法律规范的要求作出解释，即针对事实准确揭示法规中的立法意图和要求，以便用这些要求与具体事实进行对照比较，这是法律适用过程中必不可少的工作。行政解释实际上是一个抽象、一般的法律规范化为具体的、特定的行为规则的过程。行政解释本身是一种自由裁量权的运行方式，由于解释对象的复杂性和解释主体的主观易变性，行政解释很容易超越立法意图或违背立法要求，导致法的目标和价值中途流产，因此在法的适用阶段设置完善的法律救济途径具有十分重大的意义。对行政解释的有效监督应该通过司法审查途径得以实现，其思路为“司法解释变更和指导行政解释”。对于受审查的具体行政行为，法院发现其存在行政法规范“解释错误”的，可以依照“某种解释规则”就同一个解释对象作出司法解释，用来指导行政主体作出新的行政解释或直接变更原行政解释。
