重大火灾原因认定书应属可诉的具体行政行为
发布日期：2004-02-04 文章来源： 互联网
房地产业是我国重要的支柱产业之一，近几年来，房地产业的逢勃发展，它对拉动内需、促进经济增长、创造就业机会、维护社会稳定等方面都发挥着十分重要的作用。与此同时，一些宾馆、酒店、歌舞厅、住宅小区总因种种原因，发生了一些重大的火灾事故。最近，湖南省衡阳市发生的特大火灾就是一个典型的例子。为此，公安机关的消防部门都会按照有关法律、法规的规定对发生重大火灾的原因作出重大火灾原因认定书。那么，这些重大火灾原因认定书是否属于具体行政行为，对其不服能否提起行政诉讼。到目前为止，法学界是争论不休，司法界的观点也是难以统一。因此，本文拟就重大火灾原因认定书是否属于可诉的具体行政行为作一粗浅的探讨。
一、重大火灾原因认定书是行政主体作出的一种具体行政行为。根据《中华人民共和国消防法》第四条、第三十九条和第五十一的规定，公安消防机构的职责主要有五项：一是封闭火灾现场；二是负责调查认定火灾原因；三是核定火灾损失；四是查明火灾事故责任；五是对违法行为进行处罚。由此可见，重大火灾原因认定书是一种具体行政行为。因为，重大火灾原因认定书的作出完全具备了具体行政行为的基本特征。首先，公安消防机构是重大火灾原因认定的行政主体。《中华人民共和国消防法》第四条明确规定：国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。由此，不难看出，重大火灾原因认定是法律赋予公安消防机构的法定职责，公安消防机构是国家的行政机关，公安消防机构是代表国家行使行政权，并且能够以自己的名义作出行使国家行政权的行政行为，是重大火灾原因认定的行政主体。其次，重大火灾原因认定是公权的行使。重大火灾原因认定是公安消防机构代表国家行政机关独立的管理意志，是对特定的事项即火灾事故而单方面作出的具有法律效力的行政行为，它行使的是公共权力，是不以行政管理相对人的意志为转移。如最近发生的湖南省衡阳市重大火灾，火光就是命令、火场就是战场，不由当事人是否提出申请，都不影响公安消防机构独立地行使法律赋予的职责。第三，公安消防机构能独立承担法律责任。能否独立承担法律责任，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的一个关键性条件。从目前看来，公安消防机构不仅仅是行使国家行政权，实施国家行政管理活动，并且是能够独立参加行政复议和行政诉讼活动，独立地承担因实施行政权而产生的法律责任。总而言之，足以说明重大火灾原因认定书是公安消防机构在行使国家行政权，实施国家行政管理活动中以自己的名义作出的一种具体行政行为。
二、重大火灾原因认定书确定了行政相对人的法律地位和对行政相对人的权利义务关系产生了实质性影响。重大火灾原因认定是行政确认行为。所谓行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。行政确认的主体是特定的国家行政机关和法律、法规授权的组织。行政主体的行政确认行为是针对法律规范规定的需要确认的事项，是根据法定的条件、依照一定的程序作出的。行政确认的目的是确定行政相对人的法律地位和权利义务，是严肃的法律行为。重大火灾原因认定书与其他行政确认行为一样，即重大火灾原因认定书一经作出，行政法律关系就已产生，双方的法律地位就已确定下来，一方就是行使行政职权的行政管理者，另一方就是行政相对人。
重大火灾原因认定是公安消防机构单方针对特定事项“重大火灾”作出的，虽然重大火灾原因认定书没有直接的确定行政相对人的权利义务，但却是决定了行政相对人的权利义务的先决条件，间接地确定了行政相对人的权利义务，是一种附属的行政执法行为。据此，公安消防机构可根据《中华人民共和国消防法》第四十七条的规定，对行政相对人作出行政处罚。据之作出的《处罚裁决书》产生了行政相对人被处罚的义务。这实质上就是这种行政确认行为有可能对行政相对人的权益造成影响。因而，重大火灾原因认定书是属于影响公民、法人和其他组织实际权利义务的具体行政行为，若不将此行政行为列入行政诉讼的受案范围内，那么行政相对人就无法得到实质性的司法救济，从而有悖于行政诉讼法的立法原意。
三、重大火灾原因认定书具有可诉性。公安消防机构对重大火灾原因认定的行为属于履行法律规定的行政管理职权行为，重大火灾原因认定书是行政确认行为，是一种准行政行为。审查一项行政行为是否具有可诉性，首先要看在现实的情况下，该行为是否有司法审查的可能性。一是法律上的可能性，也就是看该行为在法律上是否被明确排除或者禁止司法审查。行政诉讼法及相关的法律仅规定了抽象行为、国家行为、内部行为、法律规定的终局裁决行为等为不可诉的行政行为。火灾原因认定行为显然不在上述之列。二是事实上的可能性。从我国立法看，是不承认在事实上有不能审查的行为的；从国际发展趋势上看，不管是否涉及技术领域，只要涉及行政法律问题，就是有事实上审查的可能性。如果存在不受司法审查的领域，这个领域就可能出现更多的权力腐化。除了可能性，还有司法审查必要性的问题。就是说，如果行政相对人对某一类的行政行为不服，法律已经为其提供了有效的救济途径，那么再进行司法审查就没必要了。纵观《中华人民共和国消防法》，对火灾原因的认定书有异议除申请上级部门重新确认外，并没有其它救济方法。因此，对重大火灾原因认定书的司法审查不但是可能的，而且是必要的。
我们再从有关法律的排斥性条款看，重大火灾原因认定书是否具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，下列行政行为不属行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第12条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。由此看来，重大火灾原因认定书这种行政确认行为显然不属于行政诉讼的受案范围的排除之列。据此，重大火灾原因认定书具有行政可诉性是毋庸置疑的。
综上所述，重大火灾原因认定书是公安消防机构依照法律、法规的规定行使国家行政职权的行政行为，是行政确认行为，是一种准行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，重大火灾原因认定书应属于可诉的具体行政行为，公安消防机构作出的重大火灾原因认定书应接受司法审查与监督。只有这样，才能切实保护行政相对人的合法权益，保证依法行政，推进依法治国的进程。
