行政机关实施具体行政行为应遵循行政法关于“有授权则有行政，无授权则无行政”的基本原则，而超出法定权限就违背了法律、法规的目的和原则，其行为不受法律保护。

案情

  　　谢爱荣（生于1949年12月31日）原系工人，后取得有小学一级教师的专业技术职务任职资格、教师聘任职务资格和教师资格。1996年9月1日，她与河南省内乡县教委签订了为期8年的劳动合同。1999年12月20日，内乡县人事劳动和社会保障局（下称人劳局）以其内人劳险（1999）17号文件（关于谢爱荣退休的通知）决定谢爱荣退休，自2000年1月按退休对待。2000年2月，谢爱荣以自己是教师，应于年满55周岁时退休为由向内乡县劳动争议仲裁委员会申诉，要求县教委恢复其工作，继续履行劳动合同。仲裁委认为，县教委停止谢爱荣工作是执行退休批准机构（人劳局）的决定，谢爱荣的申诉不符合劳动争议案件受理条件，于2002年3月20日作出仲裁裁决，不支持谢爱荣的请求。为此，谢爱荣于2002年4月13日向内乡县人民法院提起行政诉讼，请求撤销人劳局批准其退休的决定。

裁判

  　　内乡县人民法院审查认为，人劳局所作内人劳险（1999）17号文件虽然产生了对谢爱荣实体权利、义务的影响，但该人事处的行为仅为“通知”，具有人事劳动政策指导性质，不属人民法院应当依法受理的案件，故裁定驳回谢爱荣对被告内乡县人劳局的起诉。行政裁定生效后，谢爱荣以裁定错误为由向法院申诉，内乡法院于2004年7月10日裁定对本案进行再审。

  　　内乡县人民法院再审认为，被申请人劳局审批申请人谢爱荣退休是一种具体行政行为，原审认定事实不清，应予撤销。被申请人审批谢爱荣退休的程序不当，应予撤销。判决：一、撤销（2002）内法行裁字第24号行政裁定；二、撤销被申请人批准谢爱荣退休的决定。

  　　人劳局不服上述判决，向南阳市中级人民法院提起上诉。

  　　南阳市中院认为：一、被聘任教师职务（教师实行职务聘任制）就是教师身份从事教师职业，而非工人身份从事教师职业的以工代教。上诉人作为行政机关、在一审和二审中并未提供由工人身份转变为教师身份，须由市（地）级以上政府人事部门批准为聘任制干部的相关法律、法规、规章和政策等相关文件依据。相反，小学一级教师职称也是市（地）级以上政府人事部门审批的。故上诉人称谢爱荣未经市（地）级以上政府人事部门批准聘任制干部，是以工代教，仍然是工人的理由不能成立。二、上诉人上诉称其审批程序正当的理由亦不能成立。上诉人在一审答辩及二审上诉中均称：没有法定的审批退休的程序，内乡县审批退休的正常程序为先由用人单位申报到主管局委、主管局委签署同意后报县劳动局，劳动局审查属实后以文件形式通知主管局委办理退休手续。然而，上诉人并未举出其审批谢爱荣退休前谢爱荣所在单位的申报及主管局委签署同意意见。故上诉人的具体行政行为事实不清，证据不足，适用法律法规不当，一审判决撤销被诉具体行政行为是适当的。南阳中院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定作出如下判决：维持一审再审判决，驳回上诉。

评析

  　　本案中人劳局审批谢爱荣退休所存在的问题如下：

  　　一、人劳局批准谢爱荣退休违反法定程序

  　　违反法定程序是指行政主体实施具体行政行为时，违反法律法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等行政程序。本案中，人劳局在一审答辩和二审上诉中均称：审批退休没有法定的程序，内乡县审批退休的程序为先由用人单位申报到主管局委、主管局委签署同意后报人劳局，人劳局审查属实后以文件形式通知主管局委办理退休手续。但本案中，人劳局审批谢爱荣退休时并未接到谢爱荣所属单位申报和主管局委签署同意的相关材料，属于没有进行法律、法规及规章规定的必须进行的步骤的情形。在作出谢退休的决定后，没有将决定内容告知谢爱荣，亦未向她送达书面材料及告知其应享有的权利，因而属于违反法定程序。

  　　二、人劳局批准谢爱荣退休属于滥用职权

  　　行政主体作出的具体行政行为虽然在其自由载量权限范围内，但违反了法律、法规的目的和原则，并且不合理，称之为滥用职权。构成滥用职权的具体行政行为必须同时具备三个要件：①行政主体作出的具体行政行为超出其法定的权限范围；②该具体行政行为违背或者偏离了法律、法规的目的、原则；③该具体行政行为必须是不合理的。这里所谓的“不合理”是指对所处理的问题具有一般知识的人都认为行政主体在不正当地行使职权。本案中，在法律、法规及政策对工人身份女教师应于何时退休未作出明确规定的情况下，就决定谢爱荣在年满50周岁时退休，违反了行政法上关于“有授权则有行政，无授权则无行政”的基本原理，即超出其法定的权限，违背了法律、法规的目的和原则。同时，谢爱荣列举经人劳局认可的数名工人身份女教师均于年满55周岁时退休，说明人劳局在审批此类人员退休问题上存在执行标准不统一现象，属于不合理。

  　　滥用职权的主要表现形式有三种：一是主观动机不良，二是未考虑应当考虑的因素，三是考虑了不应当考虑的因素。其中关于未考虑应当考虑的因素是指行政主体在作出具体行政行为时，没有把法律、法规规定应当考虑的因素或者按照常理应当考虑的因素作为依据，任意作出不合理的具体行政行为。本案中，谢爱荣虽为工人，但其经过市（地）级以上政府人事部门批准而取得有作为教师应当具备的全部资格，不同于普通工人，人劳局仅以谢爱荣年满50周岁为由就决定她退休，是将谢爱荣按普通工人对待，属于未考虑应当考虑的因素的情形。因此，人劳局批准谢爱荣退休具备了构成滥用职权应同时具备的全部要件，构成滥用职权。

  　　三、人劳局批准谢爱荣退休主要证据不足

  　　主要证据不足是指行政机关向人民法院提交的证据不能证实其所作出的被诉具体行政行为所认定的有关定性和处理结果的基本事实。具体行政行为主要证据不足的主要表现形式有：①具体行政行为认定的事实不清。②具体行政行为认定的被处理行为或事实，没有足够的证据证实，或被告举不出证据。③具体行政行为认定的责任主体错误或证据不足。④将行为人的身份认定错误。

  　　本案中，人劳局认为谢爱荣退休未经市（地）级以上政府人事部门批准为聘任制干部，是以工代教，是工人。根据文义解释法，以工代教是指没有取得教师资格、专业技术职务任职资格和教师聘任职务资格的工人从事教师工作。谢爱荣拥有教师应当具备的全部资格和证件，被聘任教师职务，是名副其实的教师，而不属于以工代教。另，谢爱荣虽然没有经过市（地）级以上政府人事部门批准为聘任制干部，但使其成为教师身份的资格和证件均来自于市（地）级以上政府人事部门。显然，谢爱荣在被人劳局审批退休前的身份是教师，而不是以工代教，故人劳局审批谢退休时对其身份性质认定错误。