一、导言

　　我国农村各项改革的启动和深化，主要是依靠不同时期党和国家发布的政策来推动的，正确的农业和农村政策对我国农村的改革、发展与稳定起到了明显的保障和促进作用，可以说，没有这些正确的农业和农村政策也就没有今天农村经济社会的繁荣，但是，也要清醒地认识到，以政策治理农业和农村也有其固有的缺陷。这是由政策说具有的以下特点所决定的：（1）政策主要是甚至完全是由原则性规定组成，它只规定行为的方向而不规定行为的具体规则；（2）除党和国家的基本政策外，大量的具体政策必须根据形势的变化而随时调整；（3）政策主要依靠宣传教育和行政手段加以贯彻实施，对于仅仅违反政策的行为，只能给予党纪、政纪处分，而不能进行法律制裁。政策的这些特点，决定了它不足以为社会提供最规范、最权威和最稳定的行为规则。因此，单纯以政策治理农业和农村，不足以消除农业和农村社会在经济活动中的无规则和规则不力的状态。相对而言，法律具有其他社会规范所不具有或者不完全具有的特性，即明确性、稳定性和权威性。这表明法律可以为主体提供一个明确的行为模式标准和合理的预期，使法律更易于在社会生活中得到实施。这就决定了 在我国实施依法治国方略和发展农村社会主义市场经济的条件下，党对农村工作的领导方式也应完成相应地转变，即将长期存在的主要以政策治理农业和农村的做法，完成向主要依靠法律治理农业和农村的转变，这是今后必须面对的需要实践的一项重大历史使命。

　　随着依法治国进程的推进和农村改革的逐步深入，应当说，在我国一个以《宪法》为依据，以《农业法》为基本法，以行政法规、部门规章和地方性法规为主体，以农业相关法律为补充的农业法律制度体系已经基本建立，它对我国农村社会经济的发展起到了重要的推动和保障作用。但是，也应该看到，目前的农村的法治状况仍然不能适应深化农村经济改革、完善农村经济体制和建设社会主义新农村的要求，其主要表现为，农村的法治工作仍然没有得到普遍重视，在不少干部心目中只有政策的地位，而没有法律到了地位；农村法制体系仍然存在缺失，无法可依的情形依旧在一定程度上存在；农村法制建设多停留于立法层面，在守法和执法上还存在不少问题；农民尤其是农村干部法律意识普遍淡薄，有待进一步提高。而这些问题的存在，在很大程度上又是与农村法律制度不健全有直接的关系。

　　早在党的十五届三中全会就已经把深化农村改革，稳定农村政策，重视农业生产，保障农民利益，努力建设有中国特色的社会主义新农村作为一项重要的任务提了出来；党的十六大报告又把统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入作为全面建设小康社会的一项大任务提了出来；党的十七大报告又进一步把建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史使命提了出来。当然，这些任务和目标的实现需要许多条件的配合，但是我认为至关重要的又是要建立和完善适应我国农村经济社会发展的农村经济法律制度，以便为上述目标的实现提供强有力的法律支撑。

　　二、建立和完善农村市场主体法律制度

　　农村市场主体是指从事农业生产和经营的组织和个人。建立和完善农村市场主体法律制度的根本任务，是要以法律形式确立农村多元市场主体的法律地位，使它们真正具有完全的行为能力和责任能力。目前国家已经针对农村特有的市场主体颁布了《乡镇企业法》、《农民专业合作社法》等，但是一些规范农村市场主体的重要法律至今尚未颁布。因此，在农村市场主体法律制度的构建方面，需要有计划、有步骤地制定农村集体经济组织法、农村股份合作企业法、农村信用社法、农业专业协会法以及农场法等农村市场主体法律法规。在这些法律法规中我认为最重要的是要制定“农村集体经济组织法”。按照我国《宪法》的规定，我国现行的农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。所谓双层经营体制是指我国在农村实行联产承包制以后所形成的家庭分散经营和集体统一经营相结合的一种经营形式。具体而言，家庭分散经营是指在坚持农村土地等生产资料集体所有的前提下，把土地等承包给农民，确立农民的主体经营地位，使农民享有承包经营权；集体统一经营是指集体经济组织在拥有集体土地等生产资料所有权的基础上所进行的生产服务、协调管理、资产积累等经营活动。从法学角度而言，农村集体经济组织和农户都是独立的农业生产经营主体，它们在农业生产经营活动中都有独立的法律地位和人格。

　　自1999年以宪法形式确立双层经营体制以来，国家已经通过颁布《土地承包经营法》确立和保障了农户进行承包经营的法律地位。按照我的理解，农村集体经济组织有两种存在形态，一种是具有土地等生产资料发包权的集体经济组织，另一种是不拥有土地等生产资料发包权的合作经济组织，对于后一种集体经济组织，国家通过《农民专业合作社法》等确立和保障其农业经营主体的法律地位，但是对于前一种集体经济组织，至今还没有制定相关法律对其进行调整，以至于导致目前普遍存在的以村民委员会代替集体经济组织行使集体经济组织权利的情况，从而使集体经济组织“名存实亡”，使人惊讶的是，许多干部特别是领导干部对这种局面的存在却不以为然。在我看来，村民委员会作为基层群众性自治组织，按照《村民委员会组织法》第五条的规定，它的职责是“尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”，它不应当代替集体经济组织去行使权利，因此目前急需制定一部规范集体经济组织的法律，以改变把村民委员会等同于集体经济组织的状况。

　　三、建立和完善农村产权法律制度

　　建立和完善农村产权法律制度有利于实现农村资源的最佳配置和优化利用。我国已经制定的《物权法》、《土地管理法》、《土地承包经营法》等都涉及到对农村产权关系的规范，但是，这些法律对集体经济组织产权制度和集体自然资源的所有和利用关系的规定还显得十分模糊，比如对什么是集体所有权，现行法律的界定还不是很明确，使得究竟谁是集体所有权的主体处于不确定的状态，因此，今后应当以《宪法》为依据，通过制定和修改现行的与农村产权相关的法律，建立和完善农村产权法律制度。具体而言，主要应当从以下三个方面入手，理顺集体经济组织的产权关系，保护各类产权权益。首先，要明晰农村产权主体。农村产权主体明晰是建立和完善农村产权法律制度的前提。当前，我国应当在国家所有、集体所有和个人所有的制度框架下，在完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以及明确集体自然资源的所有和利用关系的基础上，划清国家、集体和个人等三方主体的权利内容和范围，为农村资源的开发利用提供法律依据。其次，要规范农村产权交易关系。当前，农村的产权交易很不规范，农村集体土地使用权和自然资源权利的交易，往往不是由集体决定，而是由乡政府和村民委员会中的某些个人决定，这就很容易导致集体产权实质上变成私人产权，严重侵犯了农民的权益。

　　胡锦涛总书记在十七大报告中所提出的“创造条件让更多群众拥有财产性收入”的问题，今年党中央发布的一号文件提出要进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障他们对集体财产的收益权，获得更多的财产性收入。这个信号为我们建立和完善农村产权法律制度提出了一个重要课题。财产性收入通常是指除工资以外的家庭所拥有的动产和不动产收入，主要包括房屋、土地、存款及其利息、有价证券等，就农民而言，土地收益无疑是最重要的财产性收入，它主要来源于以下四个方面的土地利益，一是因承包集体土地而获得的收益，二是因土地承包经营权的流转而获得的收益，三是作为集体经济组织成员因集体经济组织统一经营而分享的收益，四是作为集体经济组织成员因集体土地被国家征用而获得的收益。

　　农民在获得这四种收益方面都存在着一定的障碍。首先，在承包收益方面存在着两个问题，一是农民所拥有的承包经营权往往遭到无端的侵害而得不到保护，二是由于农村劳动力向城市转移出现了土地撂荒的情况[1]，使承包土地的利益不能实现；其次，由于土地不仅是农民财产性收入的来源，同时也是农民生存保障，因此法律为土地承包经营权的流转设置了一定的限制如不能抵押等，这就使得农民欲通过土地承包经营权的流转而获得的收益受到一定的限制；再次，集体经济组织统一经营的情况下，也存在两个问题，一是由于经营不善导致不能收益甚至负债经营，二是经营收益得不到公平分享甚至被侵占；最后，由于集体土地被国家征用而获得的收益往往被层层截留，致使农民只能拿到的极少数。这些问题的解决需要通过建立防止农村土地撂荒制度和承包土地托管制度、健全土地承包经营权流转制度以及农村产权交易制度、和农村集体财产分享制度等。

　　四、建立和完善农村市场交易法律制度

　　农村市场是我国统一、开放、竞争和有序市场的重要组成部分，它既包括商品市场，又包括要素市场。目前我国已经颁布了《合同法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《广告法》等法律，这些法律同样适用于对我国农村地区市场交易关系的调整，但是，这些法律还不足以规范具有自身特色的农村市场交易关系，因此，今后应当进一步完善农村市场的规则，着重加强农产品批发、粮食管理、农药管理、农产品交易、农村批发市场管理、农村物流等方面的制度建设，以建立和完善农村市场交易法律制度。首先，在商品交易市场方面，重点是要加强粮食流通体系的法治建设，坚持和完善重点粮食品种最低收购政策，加强农业生产资料价格的调控，保护种粮农民的利益，同时，要继续执行粮食生产的奖励政策，增加中央财政对粮食生产的奖励基金。其次，在要素市场方面，一是要依法规范农村金融市场，重点是要加强金融机构特别是国家开发银行和农业发展银行对农业和农村经济发展的资金支持，大力培育小额贷款组织，规范民间借贷，取缔农村高利贷和地下钱庄；二是要规范农村劳动力市场，关键是要建立健全城乡就业公共服务网络，免费为外出务工农民提供法律咨询服务和技能培训，完善劳动合同制度，严格调节和规范劳资关系，建立务工农民的工资保证制度；三是要规范技术和信息市场，我国农村的技术和信息资源配置比较薄弱，技术商品的交易不普遍，信息传播的渠道也比较堵塞，因此，需要通过定期举办农产品交易会、农业技术信息发布会等方式，促进农业技术成果和信息资源的交流；四是规范农村土地市场，现在的当务之急是要控制对耕地的征用，坚持最严格的耕地保护制度，提高土地资源的利用价格，健全对征地农民的合理补偿机制，规范农村土地承包经营权的流通。当前在新农村建设中可能引发一场新的“圈地运动”，或者用低价格招商引资，或者建立“乡村别墅”，这是需要特别引起警惕和严加制止的。

　　五、建立和完善农村宏观调控法律制度

　　农业是一个弱势产业，它的发展需要国家进行宏观调控并将其纳入法治化轨道。在我国的市场经济条件下，对农村的宏观调控主要表现在以下十个方面：一是利用政府的信息优势，通过收集、发布市场信息来指导农业生产；二是通过建立粮食等专项储备制度，干预农产品市场的供求波动；三是组织农产品批发市场、期货市场，调控主要农产品价格，四是通过对主要农产品保护价格制度和储备调节制度来实现农产品价格保护，必要时可以按照《价格法》的规定启动临时价格干预措施；五是通过税收优惠等措施扶植、促进农产品加工和深加工的增值，以提高农业经济效益；六是促进农业科技的发展和扶持农业生产资料的生产；七是增加国家财政对农业的支持力度，重点资助跨区域性的农业基础设施建设、重大农业科学的基础研究和农业科技推广、农用工业以及重要的农业开发项目等；八是加大对农业基础设施建设如水利、交通、通讯等领域的投入；九是加大引入外资的力度，采取倾斜措施鼓励、支持和保护内资和外资对农业的投入；十是九是发挥政策性金融机构的作用，针对农业生产的特点，对农业生产制定必要的金融扶持政策。

　　需要特别指出的是，在现实中，上述许多宏观调控措施虽然早已提出，然而在有的地方执行得比较好，有的地方执行得不好，甚至有的地方根本就没有执行，我想其中一个重要原因就是这些措施的提出很多都是停留在政策层面的，没有把它们上升为法律规定。我认为，党和国家对农村宏观调控，既要靠政策的推动，更要靠法律推动，这是因为，政策的执行力度往往要低于法律的执行力度，因此，从根本上来说，要使党和国家对农村的宏观调控措施得到落实，需要适时地将行之有效的宏观调控政策上升为法律规定，使其成为普遍遵循的行为规则。

　　六、建立和完善农村社会分配法律制度

　　改革和完善分配法律制度，理顺农村的分配关系，规范农村分配秩序，事关广大农民群众的切身利益，必须引起高度的重视。随着双层经营体制的推行，农业税的取消，城乡二元经济结构的逐步改变，适应我国农村经济发展的分配制度的框架体系正在形成，但是在这方面仍然存在着许多亟待解决的问题。在我看来，农村分配既包括农民增收，它主要解决把农村“蛋糕做大”的问题，又包括对增值财富的分配问题，它主要解决如何“公平分享蛋糕”的问题。

　　面对城市的发展，就相对于不太发展的农村地区的农民来说，存在着一种创业、就业致富的冲动和需要。就当今农民而言，增收已经成了农民的主要追求。就现实来看，农民增收主要有两个途径，一是离乡到城市寻求财富，二是立足农村寻求发展，这两者都不失为生财之道。但是在这个过程中，他们往往又受许多制度性的制约和障碍。从根本上来说，这种制约和障碍来源于我国长期推行的城乡二元分治的发展模式，这种二元经济结构直接导致了农村和城市在政治、经济、文化、社会等许多方面的差异和不协调发展，直接影响到农民收入的提高和发展成果公平分享。它主要表现在经济层面和社会层面 ，在经济层面，表现为城市与乡村在所有制、交换、分配、就业、税赋等方面存在的明显不同；在社会层面，则表现为城市与乡村居民在教育、医疗、劳动、社会保障等方面存在的重大差别，这些成为了横亘在完善社会主义市场经济体制建设和社会主义新农村建设进程中的最大障碍和制约因素。目前党和国家已经采取了若干措施消除或者缩小这种差别以建立新型的城乡关系，然而，这些措施更多地是在政策层面推行，目前特别需要从法律制度上确立新型的城乡关系，其核心问题就是要通过提升农村和农民在权利义务的法律配置中的地位和比重，恢复农村与城市之间的法律平等，并在不损害城市发展的前提下在市场准入、财政、税收、金融、价格、社会分配与保障等法律制度方面给农村社会以适当的倾斜。比如，在缩小城乡差别方面，可以通过制定财政转移支付、改革农业税制、加大农业投入、发展农村教育医疗卫生事业、理顺农村分配关系等方面的法律法规，为农村生产力的发展提供必要的制度保障和法治环境。通过这些制度和措施，保障农民收入的提高和发展成果的公平分享。

　　这里我还想强调农村分配是一个广泛的概念，其中包括农村劳动力资源的分配，劳动力资源的合理配置，不仅有利于农民增收，同时又可以促进农村经济社会的全面发展。现在我认为在劳动力资源配置上还存在着一些误区，人们更多地是强调农村劳动力向城市转移，却往往忽视了农村劳动力转移之后给农村造成的负面影响。最近我到农村作了一些调查，发现由于农村青壮年劳动力的大量转移，造成了土地撂荒、农村房屋闲置、留守儿童缺乏看管、老人得不到应有的赡养、农业经营效益受到影响、新农村建设难以有效开展等问题。造成这些问题的一个重要原因是没有正确处理好城市扩张与农村富余劳动力的转移的关系问题。随着我国工业化和城市化进程的加快，城市扩张已经成了一个不可阻挡的发展趋势，与此同时，城市扩张又为农村剩余劳动力的转移提供了千载难遇的机遇。然而，现在我们看到的是，人们更多地强调的是城市的扩张的意义以及农民工对社会发展的贡献，而不大去注意城市扩张所带来的“城市病”以及农村劳动力转移之后给农村造成的负面影响。现在人们总有一种担心，就是如果我们不能正确处理好城市扩展和农村劳动力转移的辨证关系，那么在若干年后，就可能呈现出“城市繁荣“”农村荒凉“这样一种情景。最近，我注意到，一些完成了城市化进程的国家，已经在呼吁限制城市的扩张，而在我国城市扩张的势头却有增无减。我并不一般地反对城市扩张，特别是在我国城市化程度并不高的情况下，城市扩展是必要的，但是从长远讲，我认为从现在开始就应当对城市的扩张作必要的限制，当然这种限制需要因地制宜，比如是是否可依按照中央直辖市、省会城市、较大城市、县级市等级层次对城市的规模作出合理的发展规划，其中特别要限制特大城市的发展，促进中小城市的发展。解决农村劳动力就业问题，思路要开阔，不要只盯着大中城市，要把小城镇发展作为吸收农村劳动力的重要途径。我曾经问过一些农民，它们到城市谋求发展的收入与留在本地进行生产和经营究竟有多大差距，他们回答说从城市务工中取得的收入肯定高于在本地谋生取得的收入，但是除去在城市的高支出之后，与农村的收入也相差无几，我又问，那么你们为什么要到城市去呢，他们说，除了挣钱之外，还想到城市去体验一下精彩世界。这里实际上向我们提出了一个启示，如果我们能够为农民提供一个能够在农村就业的平台和良好的生活环境，农民是可以留在农村的寻求发展的。因此，在制度设计上，一方面要鼓励农村剩余劳动力有序的向城市转移，另一方面又要鼓励农民留在农村从事新农村建设，同时还要鼓励有志于农村建设的城市人向农村发展。

　　七、建立和完善农村社会保障法律制度

　　我国现今的社会保障制度主要是由社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚等制度所构成的有机整体。目前，我国城市的社会保障制度已经普遍建立；然而，由于历史的原因，长期以来，农村的社会保障还处于我国社会保障体系的边缘，大多数农民的社会保障还只能依赖土地和家庭，即使如此，这些保障措施都还未进入正式制度的层面。就家庭保障而言，尽管按照中国的传统，家庭保障仍然是农村社会保障的一个重要方面，但是，就一般地区而言，家庭保障的水平还是很低的，远远不能满足广大农民群众对社会保障的期望。因此，国家正在积极寻求建立与农村经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障体系。我认为，首先，要按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，并将其纳入国家的预算体系，使农村的社会保障资金有稳定的财政支持。其次，要建立和完善贫困村贫困户扶持制度、失地农民生活保障制度、农村优抚安置制度以及农村社会福利制度等。再次，要探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村的养老保险制度，以克服因计划生育而带来的过重的家庭养老负担。最后，经济发达的农村地区要积极探索建立农村最低生活保障制度等。

　　八、建立和完善农村社会事业法律制度

　　社会事业主要涵盖教育、科技、文化、卫生、体育以及社区建设等方面。从总体上讲，我国现有的社会事业立法还远远不能满足农村社会事业发展对法律的需求，因此，建立和完善农村社会事业法律制度。首先，要加快农村教育事业的发展，重点是普及和巩固农村九年义务教育，建立健全农村义务教育经费保障机制；其次，要积极发展农村卫生事业，改变农村医疗设备落后，医疗人员素质不高的状况，建立和完善新型农村合作医疗制度，建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系，规范农村医疗服务，实施农村计划生育家庭奖励扶助制度，建立和完善覆盖农村的公共卫生监测、预警、报告信息网络体系，提高应对突发公共卫生事件的能力和卫生执法监督能力。再次，要促进农村文化繁荣，要通过公共文化设施的建设、广播电视的普及等，构建农村公共文化服务体系，使农民公平的享受文化体制改革的成果；采取措施继承农村优秀传统文化，阻止民间艺术日渐衰弱的趋势，创新农村文化生活的载体和手段；扶持农村业余文化队伍，鼓励农民兴办文化产业，举办农民运动会等，丰富农民的文化生活，在农村形成健康文明的新风尚。现在国家很关注农村社会事业的发展，但是许多还只是一些倡导性的措施，因此，这些措施的落实就很不平衡，这就决定了农村社会事业的发展也必须逐步纳入法制化的轨道。

　　现在我看到这样一些情况，有的地区为了发展旅游事业，增加地区收入，不惜采取篡改历史、伪造历史、生造历史去打造那种不伦不类甚至使人啼笑皆非的“人文景观“，着无疑是对人文环境的一种亵渎，必须严加制止。

　　九、建立和完善农村可持续发展法律制度

　　农村可持续发展是我国整个可持续发展战略的重要组成部分，与此相适应，建立和完善农村可持续发展法律制度也就成了当代我国农村法治建设的重要任务之一。首先，应当按照可持续发展的基本要求，全面审查有关农村法治建设的相关制度，通过相关法律法规的创制、修改、废止等立法活动，把可持续发展的理念和精神制度化和法律化，为可持续发展在农村法治建设中的贯彻落实提供依据和保障。其次，要根据可持续发展的基本要求，全面改革与完善包括执法、司法、法律监督、法律宣传以及广大农村社会主体守法在内的农村法制的实施保障体系，使可持续发展从理念变为现实，从思想转化为行动，从外在倡导转化为内在动力。最后，要坚持农业的可持续发展，这是农村可持续发展战略的核心与关键，因此，要将符合节约资源和保护环境要求的农业技术的开发和推广、农业投入品利用效率的提高、农业面源污染的防治、节水灌溉的推行以及肥料农药的科学使用等纳入法律规范的轨道，切实在农村实现资源节约、环境友好以及循环农业的要求，以保障农业的可持续发展。

　　当前，最使人忧虑的是农村环境和资源的不可持续和人力资源的不可持续。首先，不仅城市污染、国外污染向农村转移的趋势未得到有效地制止，农村自身制造的污染也在不断加剧，难怪人们感慨中国的许多农村已经不是人们所想象的那种“净土“了；其次，农村资源的无节制、无秩序和掠夺式的开发状况仍然没有得到有效制止；最后，如前所述，作为新农村建设的主力军的农民大量涌向城市，使农村活力大为减弱；这些因素的存在极大地影响了农村可持续发展战略的实现，因此需要采取强有力的法律措施才能有效克服。

　　【作者简介】

　　李昌麒，男，汉族，1936年2月出生，重庆潼南慧光人。西南政法大学教授、博士生导师、校学术委员会副主任、校学位委员会副主任、校教师职称评审委员会副主任，国家高等学校重点学科西南政法大学经济法学科点学术带头人。

　　【注释】

　　[1]最近我到重庆一个县进行了调查，据该县相关部门反应，摞荒土地面积占全县承包耕地面积的0.98%。造成摞荒的主要原因为，一是因举家外出而弃耕，二是因外出务工缺乏劳动力而弃耕，三是因承包土地纠纷得不到解决而弃耕，四是因土地贫瘠、产量不高而弃耕等，这种现象的存在无疑会造成土地资源的极大浪费。

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