【案情摘要】 原告：上海丰祥贸易有限公司；被告：上海市盐务管理局   上海丰祥贸易有限公司（以下简称丰祥公司）分别从山东省潍坊市寒亭区央子镇第一盐场、安徽省定远县盐矿调入工业盐３０２吨，于２００１年５月１６日到达上海铁路局金山卫西站。上海市盐务管理局（以下简称盐务局）认定丰祥公司在不具备经营工业盐资格的情况下，擅自从外省市调入工业盐至本市，违反了《上海市盐业管理若干规定》的有关规定，遂于２００１年５月２１日对丰祥公司作出盐业违法物品扣押强制措施。丰祥公司不服，向上海市商业委员会提起行政复议。上海市商业委员会于２００１年８月２１日作出行政复议决定，维持盐务局的扣押行为。丰祥公司起诉至上海市静安区人民法院。   【裁判】   上海市静安区人民法院第一审公开审理后，判决维持盐务局于２００１年５月２１日作出的（沪）盐政（２００１）第９号盐业违法物品扣押强制措施。丰祥公司不服第一审判决，上诉至上海市第二中级人民法院。   上海市第二中级人民法院第二审审理认为，盐务局作出强制措施的具体行政行为不合法，遂判决撤销第一审判决，即撤销盐务局于２００１年５月２１日作出的（沪）盐政（２００１）第９号盐业违法物品扣押强制措施。   【法理分析】本案第一、二审的判决大相径庭，二者在对行政机关是否有权、具体行政行为的依据的认定存在极大的分歧，因而分析该案需要梳理如下线索：   前提认定：行政强制措施的相关认定。   所谓行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制措施作为行政执法手段中最为严厉的一种，涉及到对行政相对人的人身和财产的自由限制，因而其适用有严格的限制。执行行政强制措施时要特别注意执行主体是否适格、是否存在合法的执行依据以及是否存在采取强制措施的必要性。 要素认定：具体执行过程中要素合法性的认定。   首先，行政相对人行为性质的认定：根据国务院发布的《盐业管理条例》的规定，经省级盐业行政主管部门同意，报经省级政府批准获得营业执照的企业可以经营盐类业务，而本案中原告的营业执照上包含了经营工业盐的业务，其从外省调入工业盐的行为是合法的，故不存在可扣押的前提行为。   其次，主体适格问题，亦即采取行政强制措施的行政机关必须为有权机关，得到了法律的授权。本案中被采取行政强制措施的对象是上海丰祥贸易有限公司，原因在于认为其不具备运营工业盐的资格而擅自从外调入，违反了相关法律规定。根据《上海市盐业管理若干规定》，上海市盐业行政主管部门为上海市商业委员会，而非盐务局。盐务局的职能仅在于负责食盐专营的管理，而不涉及工业盐领域。因而其不具备执法主体的资格。   最后，依据正当合法问题。被告采取该强制措施时，依据的是国家轻工业局盐业管理办公室盐政2000 109号《关于对上海市盐务管理局〈关于请求解释“盐的批发业务由各级盐业公司统一经营”的请示〉函复函》，而该函仅为政府机关的内部文件，不对外发生法律效力，对于《盐业管理条例》的具体条文的释义，国务院才是有权的解释主体，国家轻工业局无权就此问题回复，因而该函是不具备法律效力的，不能作为行政执法的依据。本案在处理时，借鉴了国际贸易规则，反映了我国与世界接轨的积极努力。   【法律风险提示及防范】   在行政执法的过程中，正当性和合法性相当重要，因而行政主体在具体的实施行政行为时，要注意如下几点：   1.行政机关和政府内部的文件和回复函因为其不具备对外的法律效力，是不能作为支持执法正当性的依据的，因而在追求依法行政过程中，要特别注意把握好依据的合法性和正当性。   2.行政机关在实施其管理职能时，要协调分工，同时又要注重协作，正确处理好规范与效率之间的关系。   此外，无论是执法还是司法，都应当积极借鉴适合我国国情的国际规则，做到国内标准与国际标准的逐步看齐与融合，加快与世界规则的接轨。   【相关法律法规集成】   1.《盐业管理条例》   第8条　 开发盐资源，开办制盐企业（含非制盐企业开发盐资源，下同），必须经省级盐业行政主管部门审查同意，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并按规定向企业所在地工商行政管理机关申请，领营业执照。   第20条　 盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。   2. 《上海市盐业管理若干规定》   第4条　 上海市商业委员会是本市盐业行政主管部门。
　　上海市盐务管理局（以下简称市盐务局）是市人民政府依据《食盐专营办法》授权的盐业主管机构，负责管理本市行政区域内的食盐专营工作，组织本规定的实施，并接受商委的领导。