民事简易程序适用中存在的问题及相关对策
发布日期：2004-07-22 文章来源： 互联网
按照我国民事诉讼法第一百四十二条的规定，民事诉讼中的简易程序是指基层人民法院和它的派出法庭审理事实清楚、权利义务明确、争议不大的简单民事案件所适用的程序。与普通程序相比，简易程序比较简单方便，是普通程序的简化，例如起诉方式简便、受理程序简便、传唤当事人及证人的方式简便、审理程序简便等，所以简易程序体现了诉讼经济的原则，它一方面方便了当事人诉讼，使当事人之间的民事纠纷及时得到解决，另一方面也提高了人民法院的办案效率。正因为如此，近些年随着人民法院受理案件的大幅度增长，有些基层法院为了缓解日益增加的民事案件与审判人员相对不足的矛盾，逐步提高了适用简易程序审理民事案件的比例，例如根据北京市一个区法院的统计，1998年该院适用简易程序审理的一审民事和经济纠纷案件占当年同类案件的81％，而1999年这一比例就上升到了92％，而在基层人民法院的派出法庭，民事案件适用简易程序审理的比例更可高达98％。（北京市高级人民法院课题组：《试论人民法院审判组织及运行机制的改革与完善》，《北京审判》2000年第1期，第8页。）由此可见，民事简易程序这一程序制度在基层人民法院审判工作中起着举足轻重的作用。与此客观需要相呼应，1999年最高人民法院出台的《人民法院五年改革纲要》亦明确规定：“在法律规定的范围内，多适用简易程序审理案件。在条件成熟时，向立法机关提出修改刑事诉讼法和民事诉讼法的建议，扩大人民法院适用简易程序审理案件的范围。”（最高人民法院研究室编《人民法院五年改革纲要》，人民法院出版社2000年版，第64页。）所以，对我国民事诉讼中的简易程序予以检讨，不仅是理论上的需要，也有着积极的现实意义。
一、当前发事简易程序适用中存在的主要问题
1 对简易程序的适用范围界定过于原则。
从世界各国民诉法的规定来看，区分案件审理是适用简易程序还是普通程序的界限标准，基本上可分为三种方式：一种是“概念式”，即对简易程序适用的案件性质下一个一般定义，符合这个定义的案件是简单的民事案件，适用简易程序。这种方法的优点是便于根据案件的具体情况灵活掌握，但缺点是标准过于原则，缺乏具体的可操作性；第二种是“列举式”，即对适用简易程序的简单民事案件种类一一列举穷尽。这种方法的优点是标准客观，比较容易操作，但它难以将属于简单的民事案件的种类一一列举；第三种方法是“数额式”，即确定一个争议金额，在争议金额以下的民事案件适用简单程序，这是国外普遍适用的方法。例如日本简易裁判所受理的是90万日元以下的案件，韩国的小额审判法规定简易程序的适用范围是诉争标的在100万元韩币以下的案件。（参见《民事诉讼法之研讨》，台湾三民书局1980年版，第467—469页。）这种方法的优点是简单明了且易于操作，但其也有明显的缺陷，即没有抓住问题的实质，诉讼争议金额的大小并不能完全反映案件的繁简和审理的难易程度，更不能说明权利义务是否明确，此类规定显然是出于效率优先的考虑。与大多数外国立法例相比较，我国民诉法则是从兼顾公平与效率的角度出发对适用简易程序的案件进行了进一步限定，即民诉法第142条规定的适用简易程序的案件限于事实清楚、权利义务明确、争议不大的简单民事案件，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称为《民诉法适用意见》）第168条对民诉法第142条的所谓“简单民事案件”进行了解释：“事实清楚”是指当事人双方对争议的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可判明事实、分清是非：“权利义务明确”是指谁是责任的承担者，谁是权利的享有者，关系明确：“争议不大”是指当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的的争议无原则分歧。显然，由于立法上采用的是“概念式”的方式，规定的过于原则，对于适用简易程序审理的案件范围还是难以明确界定，故最高人民法院的司法解释曾列举了可适用简易程序的七类民事案件及不得适用简易程序的三类民事案件，即在司法解释中以“列举式”的模式对民事立法的规定予以细化。但是，司法解释所列举的案件类型仍不十分详细，所以在民事、经济纠纷日益增多，人民法院审判工作面临着人员少、任务重、压力大的情况下，为提高诉讼效率，许多省市的高级人民法院明确适用简易程序的案件范围，对哪些案件适用简易程序、哪些案件不适用简易程序又做了进一步的详细规定，以弥补司法解释的不足。
2 简易程序的适用范围过于狭窄
对此问题，学界已多有探讨，多数学者均认为在扩大简易程序的适用范围这一问题上，实践中首先要做的一点是依民诉法的规定适用简易程序，摒弃在法定标准之外的限制。具体而言，不论案件的性质、诉讼标的额、社会影响，只要符合法定简单案件标准的均可适用简易程序审理，即在观念上要求坚持扩大适用简易程序的可行性，缩小对适用简易程序的案件类型的限制。我们认为，可以对简易程序的法定适用范围予以适当扩大，以避免不必要的诉讼资源的浪费。以中级人民法院的一审经济案件为例，目前中级人民法院经济庭审理的一审案件，超过半数为借款纠纷案件，而多数的借款纠纷案件的双方当事人对案件事实、双方的权利义务关系以及案件的是非、责任均无疑义，只是由于标的数额较大才适用普通程序，此类案件如按简易程序审理并不影响案件的公正处理，还可提高审判效率，故完全没有必要只以标的额的大小来作为是否对此类案件适用简易程序的标准。同时，有种值得注意的现象是，在按普通程序审理的一审案件中，旨在防止审判人员的主观片面和个人专断的合议制度常因“案多人少”的现象或认识不足而导致合议庭成员合而不议，使合议制度流于形式，成为一种变相的独任制，使普通程序在此方面有演变为简易程序的倾向，这也说明了适当扩大适用简易程序的案件范围的必要性。
3 承办人员往往利用简易程序与普通程序之间的转换机制，变相超审限结案。
《民诉法适用意见》第170条规定：“适用简易程序审理的案件，审理期限不得延长。在审理过程中，发现案情复杂，需要转为普通程序审理的，可以转为普通程序，由合议庭进行审理，并及时通知双方当事人。”由于监控措施力度不够，实务中将简易程序转变为普通程序大多是出于对法定审限的规避，使相关司法解释为审判人员任意地拖延审理期限提供了依据，不利于程序的安定。
4 简易程序的功效尚没有真正得到发挥。
这一方面表现为在立法上，简易程序作为对普通程序的简化，其简化尚不充分，例如起诉答辩等行为均应以口头为主，并应强调当庭宣判率等。同时，民诉法对简易程序虽做了专章规定，但仅有五个条文，于国外立法例相比，规定仍过于简单，其仅对案件审理的部分环节作了简化，远不能满足对简单民事案件的审判要求；另一方面，由于独任审判员的业务素质等各方面的原因，承办人员往往难以有效控制庭审程序，使简易程序丧失其应有的简易性，法庭调查、辩论、调解等界限没有消除，仍是习惯于按普通程序的步骤来驾驭庭审，违背了简易程序的开庭审理原则：即按照简易程序审理案件时，可以对法庭调查、法庭辩论两大步骤不必严格划分，不受法庭调查、法庭辩论先后顺序的限制，调查与辩论可以结合进行、灵活掌握。
5 替代性纠纷解决程序存在一定问题。
近些年来，很多人已经意识到，传统的通过诉讼解决法律纠纷的方法成本过高，因此通过其他途径解决纠纷日益受到重视，这些方法总称为替代性纠纷解决程序即ADR.（ADR原指民间解决纠纷的办法，与在法院进行的诉讼无关。70年代以来，在英美法系国家的法院内，附设仲裁和调解等第三人解决纠纷制度，实际上把ADR当作了诉讼程序的一种替代性措施。）ADR技术之所以被广泛地利用，是因为当事人、律师以及法院认识到运用ADR解决纠纷与通过传统的诉讼程序解决问题相比，可以在更快、更节省、更有利于保护个人秘密的情况下解决双方当事人的纠纷。目前在我国民间的仲裁、人民调解、行政调解等ADR比较发达，而司法实践中真正发挥作用的是法院调解。我国的法院调解在国际上享有盛誉，被称为“东方经验”，这是由于调解程序与审判程序融合在同一个诉讼程序中，且具有节省时间、费用以及不伤和气等特点。当然，目前调解制度亦存在一些严重弊端，如法官重调轻判、强制与自愿的矛盾、让步息诉与权利保护的矛盾等等。虽然我国现行的调解制度存在一定的问题，但从统计的数字来看，1997年全国民事一审案件共结案3242202件，其中调解结案1651996件，占结案总数的50？9％，1997年一审经济案件共结案1478139件，其中调解结案732753件，占结案总数的49？5％。也就是说半数的民事案件是以调解的方式结案，这从某种程度上也说明了这种简易的案件处理方式一定有其存在的合里的一面：既方便了案件当事人，又提高了法院的结案效率。所以，调解制度的发展方向应当是完善和改进，而不是淡化甚至取消，其与审判、仲裁等制度一样，目的均是为了纠纷的解决，故调解应成为简易程序的一种有效的替代措施。
二、民事简易程序制度的立法及司法完善
通过上面的分析可见，我国的民事简易程序，不论是在具体制度的设计上，还是在替代措施等问题上，均有完善的必要，具体表现为：
1 适当扩大简易程序的法定范围，对适用简易程序审理的民事案件作出详细的规定。近些年来，一些地方法院在贯彻执行党行民诉法第142条时，摸索和创造了一些经验，例如北京市高级人民法院采用排除法列举了12种案件不适用简易程序，除此之外的案件全部适用简易程序审理，这12种案件是：当事人对纠纷事实争议较大、法律关系复杂的案件；起诉时被告下落不明的案件；不服劳动争议仲裁委员会裁决提起诉讼的案件；依照民事诉讼法第55条提起的一方当事人人数众多的共同诉讼案件；一方或双方当事人不在中国境内、争议较大的案件；涉外、涉港澳、涉台的民事案件；侵害姓名权、名称权、名誉权、荣誉权、肖像权、著作权案件；房地产开发、经营（包括土地使用转让权、房屋建设、合作建房、商品房买卖等）案件；发回重审或者提起再审的案件；引起社会广泛关注、影响较大的案件；新类型案件；其他复杂、疑难的案件。我们认为，在扩大简易程序的法定范围这一前提之下（例如对于仅仅由于争议标的额较大但当事人对案件其他方面均无异议的案件亦应适用简易程序审理），可以采取这种排除式的方法，界定简易程序的适用范围，使之更加具体明确，易于操作。
2 针对已经按简易程序审理而承办人员依照《民诉法适用意见》第170条之规定认为案情复杂，需要转为普通程序审理的案件，应加强监控，以防止承办人员在法定期限内不能结案而变相超审限结案的做法；另外，按照《民诉法适用意见》第171条的规定，已经按照普通程序审理的案件，在审理过程中无论是否发生了情况变化均不得改用简易程序审理的做法，不利于充分发挥庭审功能。审判实践中，有不少案件在刚开始审理时审判人员往往觉得案件事实不清、权利义务关系不明确或者争议比较大，因此他们就审慎地适用普通程序进行审理，但是经过一定的审理，发现案件事实很清楚，权利义务关系也明确，当事人对案件的是非、责任无原则分歧，或者诉讼标的虽然比较大但双方当事人对诉讼标的的争执无原则分歧，情况发生这种变化结果后，在不是正在开庭审理的状况下若继续组成合议庭适用普通程序进行审理就会浪费人力，因此在案件的审理过程中，人民法院发现案件简单而且不是正在开庭审理的情况下，就应由普通程序审理案件改为用简易程序审理，这样既可以节省人力，又可以加快办案速度。当然，由普通程序转为简易程序，应当在立案之日起六个月内审结，而且从改用简易程序之日到结案之日不应超过三个月的期限。
3 对简易程序有进一步简化的必要。目前民诉法对简易程序的规定与普通程序相比，其简易性表现在起诉方式的简便（口头化）、受理程序的简便（可以当即受案审理）、传唤当事人及证人方式的简便（可以以电话、口头等方式）、实行独任制、程序简便（不受民诉法第122条、124条、127条的限制）以及审理期限较短（三个月）等特点。我们认为，上述程序有进一步简化的必要。例如按照民事诉讼法第113条第1款规定，被告在收到起诉状副本之日15日内提出答辩状，法院适用简单程序审理案件虽然一般要受该法律条款规定的限制，但是在双方当事人自愿同时到基层人民法院或者它派出的法庭参加开庭的情况下，就不必受该法律条款规定的限制，可以当即开庭审理；另外，在双方当事人对案件事实一致确认的情况下，第一审人民法院可以不作开庭审理，直接进行书面审理作出判决。在双方当事人对案件事实一致确认，一审人民法院又不能促成双方当事人达成调解协议的情况下，一审法院再开庭审理，进行法庭调查和法庭辩论，已经没有什么意义，因为开庭审理的目的是查明事实，分清是非，双方当事人既然已经对案件事实一致确认，案件事实本身就已查明，是非自然分清，也就没有什么必要再开庭了，只要再适用法律就可以直接作出判决。（按照民诉法第152条第1款规定，第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理，经过阅卷和调查，询问当事人，在事实核对清楚后，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以迳行判决、裁定。所以，在事实核对清楚后，既然第二审人民法院可以不开庭审理而迳行判决、裁定，那么在民事案件事实已经查清的基础上，一审人民法院不作开庭审理而直接进行书面审理，同样可以作出正确的判决。）
有些学者认为，虽然民诉法第145条规定简单的民事案件由审判员一人独任审理并不受民诉法第122条规定的限制（即简易程序不必公告），但这与公开审判原则相违背。我们认为，法院审理简单民事案件，一律要求公告当事人姓名、案由和开庭时间、地点，没有多大社会效果，也没有多大实际意义，反而会浪费法院的人力和物力，因为从已公告审理的简易案件来看，并没有多少无关群众参加旁听，参加旁听的往往为当事人的亲友或与案件有关的人员，所以我们认为民诉法关于按简易程序审理的案件不必公告的规定是适当的；另外，在简易程序适用的过程中，应尽量使起诉、答辩等行为口头化，并应捉高当庭宣判率，以提高诉讼效率。
4 充分发挥调解这一替代性纠纷解决机制的作用。我国民诉法第9条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿、合法的原则进行调解，调解不成的，应当及时判决。”第50条规定，当事人有权请求调解；第85条至第91条规定了调解程序。显然，调解原则是我国民事诉讼的一项基本原则，调解和判决是我国民事诉讼的两种结案方式。目前随着改革的深入和市场经济的确立，以调解为主导的审判方式和调解原则已受到很多学者的批评。关于调解制度的完善，理论界目前主要有两种观点，一种认为应在现行的民事诉讼制度调审结合的框架内进行改革，采取一系列的具体措施，进一步落实自愿、合法的法院调解原则；另一种主张认为，应将调解过程与审判过程相分离，把法院调解从民事诉讼中分离出去，作为与审判权相独立的解决纠纷的机制，以纯化审判程序和调解程序。我们认为，从长远来看，调审分离是调解制度的发展方向，其可以克服现行调解制度的一些弊端，应予以肯定，但在目前的情况下，由于案件的大量增加，故应在保证于自愿、合法的基础上尽量多适用调解这种解决纠纷的替代性措施，以及时解决纠纷，提高案件审理效率。
5 在简易程序中应赋予当事人以更多相应的民事程序选择权。所谓民事程序选择权，是指当事人在法律规定的范围内选择纠纷解决方式的权利以及在诉讼过程中选择有关程序或与程序有关事项的权利。具体而言，一方面应给予当事人一定程度的选择适用普通程序还是简易程序审理案件的权利，另一方面在简易程序中亦应允许当事人有选择言词审理或书面审理的机会以提高诉讼效率，因为在很多适用简易程序审理的案件中，当事人都没有必要到法院参加诉讼，如果允许当事人选择书面审理，更能体现“两便”原则。
