外空损害赔偿责任机制在环境问题上的新思考——从责任主体与求偿主体的角度分析
发布日期：2004-09-21 文章来源： 互联网
内容摘要：本文从外空环境问题的严重性出发，在此基础上分析了当前外空环境问题的新特点：责任主体不明、求偿主体缺失。即而从其特点出发，结合当前的外空损害赔偿责任机制，对外空环境损害赔偿责任机制进行了比较系统的梳理，针对责任主体不明、求偿主体缺失的情形分别进行了路径选择与制度构想的分析研究。
关键词：损害赔偿，外空环境，责任主体，求偿主体
目 录
一、 日益突显的外空环境问题
（一）外空环境问题概况
（二）外空环境问题特点：责任主体不明、求偿主体缺失
二、 责任主体与求偿主体的法规现状
（一）1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内的外层空间活动原则的条约》（以下简称《外空条约》）的原则性规定
（二）1972年《外空物体所造成损害之国际责任公约》（以下简称《责任公约》）的细化规定
（三）其他相关条约对外空损害赔偿责任主体和求偿主体的规定
三、 现有规定在外空环境损害赔偿中的障碍分析
（一）当前损害赔偿责任机制在求偿主体缺失时的无奈
（二）当前损害赔偿责任机制在责任主体不明时的缺失
四、 解决障碍之路径选择
（一）求偿主体缺失时的路径选择
（二）责任主体不明时的制度构建
五、 结语
正文
一、 日益突显的外空环境问题
（一） 外空环境问题概况
1957年10月4日，苏联首次打开了外层空间的大门，从此人类开始走出地球，飞向太空。之后，随着空间技术的飞速发展，人类对外层空间的各种探索和利用活动缤纷呈现：宇宙飞船的成功发射、载人航天的梦想成真、空间站的建造运营、月球上的漫步遨游……。随着外空活动领域的拓宽、项目的增加，外空活动在给人类带来巨大经济、军事利益的同时，也引发了不容忽视的外空环境污染问题。
外空环境污染是指由于航天活动而对空间或其某一部分带来过多的物质、成分、电波、辐射等，从而对空间环境结构和空间活动产生不利影响和障碍。 目前的外空环境污染主要有：化学污染、生物污染、放射性污染、空间碎片 等，其中空间碎片日益成为空间活动的最大威胁。
（二） 外空环境问题特点：责任主体不明、求偿主体缺失
首先，外空范围广阔，以人类目前的科技水平难以对人类活动的整个外空区域实施全面监控，即使依赖目前的登记公约，对有些空间物体尤其是空间碎片仍难以辨认其真正的主人，而由这些难以辨认主体的空间物体引起的损害日益增多，如何对这一问题进行法律规制，关键问题是如何确认责任主体。
其次，外层空间不属于任何国家的主权范围，它属于人类的共同继承财产 ，而这种定位正是引发“公地悲剧”的诱因，对这一区域造成的环境影响，容易出现求偿主体缺失的问题，这种情况明显不利于救济受害者、保护外空环境。另外，外空活动还有可能造成公海、南极等其他全球公域的环境污染或破坏，此时由谁代表全人类行使求偿权也是一个值得探讨的问题。
因此，对外空环境损害的责任主体和求偿主体进行清晰界定是解决外空环境问题的首要任务。
二、 责任主体与求偿主体的法规现状
目前，并没有针对外空环境问题的专门国际条约，对外空活动造成环境污染和破坏的赔偿责任也没有专门的独立的规定，而是将环境损害赔偿责任包括在外空损害赔偿责任之中，下文以外空损害赔偿责任为基础，研究现有外空损害赔偿责任机制对责任主体及求偿主体的规定在外空环境问题上的适应性。
（一） 1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内的外层空间活动原则的条约》（以下简称《外空条约》）的原则性规定
该公约第六条规定：“各缔约国对其（不论是政府部门，还是非政府的团体组织）在外层空间（包括月球和其他天体）所从事的活动，要承担国际责任，并应负责保证本国活动的实施，符合本条约的规定。……”第七条规定“凡进行发射或促成把实体射入外层空间（包括月球和其他天体）的缔约国，及为发射实体提供领土或设备的缔约国，对该实体及其组成部分在地球、天空、或外层空间（包括月球和其他天体）使另一缔约国或其自然人或法人受到损害，应负国际上的责任。”这两条原则性地规定了各缔约国因外空活动造成损害的赔偿责任，对许多具体的问题并未涉及。
（二） 1972年《外空物体所造成损害之国际责任公约》（以下简称《责任公约》）的细化规定
1. 对责任主体的规定。根据公约第二、三条 ，发射国应对其所发射的空间物体造成的损害，负有赔偿责任。第四、五条规定了在共同致害时各发射国承担连带及个别责任。公约第一条第二、三款对“发射”和“发射国”作出了明确规定：“发射”包括未成功的发射在内：“发射国”指发射或促使发射外空物体之国家以及从其领土或设施发射空间物体的国家。
2. 对求偿主体的规定。该公约第八条规定：“一国遭受损害或其自然人或法人遭受损害时得向发射国提出赔偿此等损害之要求；倘原籍国未提出赔偿要求，另一国得就任何自然人或法人在其领域内所受之损害，向发射国提出赔偿要求；倘原籍国或在其领域内遭受损害之国家均未提出赔偿要求或通知有提出赔偿要求之意思，另一国得就其永久居民所受之损害，向发射国提出赔偿要求。”根据这一规定，受害人可以通过其本国、损害发生地所属国家和永久居住地国三个渠道提出其赔偿要求。根据国际法的一般原则，一国可以就该国或其国民所遭受的损害，但不能就其他国家国民或无国籍者向另一国提出赔偿要求。该公约的这一规定突破了国际法的这一原则，是国际法求偿规则的一个重要创新。
（三） 其他相关条约对外空损害赔偿责任主体和求偿主体的规定
1967年《营救宇宙航行员、送回宇宙航行员和归还射入外层空间的物体的协定》（以下简称《营救协定》）第五条规定，如果缔约国有理由认为在其管辖区域内发现或在其他地方寻获的空间物体或起组成部分，具有危险或有害物质时，可通知发射当局，发射当局应立即采取有效措施，消除可能造成危害的危险。
1974年《关于登记射入外层空间物体的公约》（以下简称《登记公约》）第六条规定，如果受害的缔约国不能辨认造成其国家或国民损害的空间物体时，各缔约国应给予协助。
1979年《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》（以下简称《月球协定》）第七条规定，缔约各国在探索、利用月球时应采取措施防止月球环境遭到破坏，并将其采取的措施通知联合国秘书长，另外还要将它们在月球上放置的一切放射性物质以及放置的目的预先通知联合国秘书长。
三、 现有规定在外空环境损害赔偿中的障碍分析
从以上条约规定可以看出，在目前的外空损害赔偿责任机制中，责任主体是发射国、从事外空活动的缔约国等；求偿主体是与损害发生有国籍关系或地域关系的国家。乍看起来，目前的外空损害赔偿责任机制对责任主体和求偿主体的规定是明确和具体的，但是，面对越来越突显的外空环境损害问题，这样的赔偿责任机制在应用之时难免出现捉襟见肘的困境，这种困境主要体现在以下两个方面：
（一） 当前赔偿责任机制在求偿主体缺失时的无奈
如前所述，外空属于全人类共同继承财产，对这一区域造成的环境损害，以及由外空活动造成的公海或南极等全球公域的环境损害，由哪个主体代表全人类对责任主体提出赔偿要求是当前国际环境法研究中的一大难题。目前的外空损害赔偿责任机制对这一问题没有涉猎，所以在出现这一问题时，外空环境损害赔偿责任机制乃至国际环境法的损害赔偿责任机制都表现出了无奈。
（二） 当前赔偿责任机制在责任主体不明时的缺失
如前所述，空间碎片已日益成为外空活动的最大威胁，并且这一威胁在短期内不会有明显改善，由空间碎片造成损害的一大特点就是责任主体不明。这体现在以下两个方面：
1. 如何规制外空活动造成的环境影响。进一步界定即外空活动对外层空间环境产生了不利影响，如产生辐射污染、生成空间碎片等，但并没有造成人员或财产的实质损害。外空环境与地球环境不同的是，外空环境不构成生物圈（以目前的科学发现为基础），目前的外空污染不引起生物生存环境的变化，不对人类的生存环境构成现实危害，只是对后续的外空活动构成威胁；有学者认为：地球是人类的摇篮，为了成长人类需要离开这个摇篮，而空间碎片和空间污染日益成为人类成长的障碍， 这是以一种发展的眼光看待目前的外空活动，以这种视角为基础，对解决外空环境问题大有裨益。目前有关的外空条约只是原则性地规定，各缔约国在进行外空活动时应采取适当措施，避免对外空造成有害的污染，但并没有对造成有害污染后如何进行救济作出明确规定。此外，有时产生空间碎片的主体并不明确，这种情况下如何保护外空环境，如何对责任主体进行认定仍是一项法律空白。
2. 如何救济未辩明碎片造成的损害。虽然《登记公约》中有对外空物体进行登记的要求，但这并无助于对责任主体的确定，因为登记公约只要求登记国提供外空物体的有限信息以及空间物体的一般功能，对于公约规定之外的信息，登记国可以自主决定是否提供。更多的信息意味着更大的责任可能性，因此一般国家不愿提供公约要求之外的信息。但也正因为这种原则性、模糊性的规定，才为空间大国所接受。 这样的规定导致该公约出现了对空间碎片问题的遗漏，该公约并未要求登记国对其发射的空间物体在外空失效或分裂为碎片这一事实通知联合国秘书长，而只是规定登记国应将原在地球轨道上，但现已不复存在的空间物体的情况通知联合国秘书长。因此对大多数空间碎片并不能确定其所属国，对因这种空间碎片造成的损害，求偿主体向谁提出赔偿要求、如何获得救济目前没有明确的法律规定。
四、 解决障碍之路径选择
针对以上分析，本文在此部分将从责任主体与求偿主体方面入手对外空环境损害赔偿责任机制进行一个比较系统的梳理，将责任主体与求偿主体进行排列组合，形成以下四种情况：其一，责任主体明确，求偿主体确定；其二，责任主体明确，求偿主体缺失；其三，责任主体不明，求偿主体确定；其四，责任主体不明，求偿主体缺失。笔者认为，责任主体明确、求偿主体确定是目前外空损害赔偿责任机制的基础，因此，对因外空活动产生的责任主体、求偿主体明确的环境问题，可以直接适用现有的外空损害赔偿责任机制；责任主体不明、求偿主体缺失的外空环境损害赔偿是对责任主体不明、求偿主体确定与责任主体明确、求偿主体缺失的组合。因此本文只对中间两种情况作出路径选择与制度构建。
（一） 求偿主体缺失时的路径选择
这种情形需要解决的问题是：谁有资格代表全人类对责任主体提出赔偿要求。从目前的国际法来看，全球公域主要包括：海洋公域、南极、外空。这种一致的定位决定其在某些制度方面是可以互相借鉴的。通观国际法对三大区域在环境保护方面的立法，对于一国因其自身行为造成全球公域环境损害从而引起国家责任时，其他国家如何行使相应的程序权利问题，国际法本身并没有明确的规定。而且在三大区域环境保护立法中，外空环境保护立法明显落于其他两者之后，因此对其他两者进行研究来解决外空环境保护问题将是一个比较有效的捷径。经过系统研究海洋公域环境损害赔偿责任以及南极环境损害赔偿责任后，笔者发现，关于国家如何对抗别国损害全球公域环境的行为问题，主要有以下两种见解：
1. 对抗损害全球公域环境的行为，只能由国际社会采取集体行动。这种观点强调缔约国集体的利益和集体的行动，即应有一个代表全体缔约国利益或全体国际社会利益的组织对造成全球公域环境损害的起源国提出赔偿要求。在目前的三大公域环境保护中还没有这样一个代表全人类利益的国际性组织，但在国际海底区域资源管理中，设立了国际海底管理局，这是一个代表全人类对国际海底资源进行统一管理的执行性机构，虽然该机构对海洋公域环境保护没有执行性权利，但此机构的设置为代表全人类公共利益性质的国际组织的建立成功开辟了先河。另外，在南极环境保护中，根据1991年《关于环境保护的南极条约》设立了专门的南极环境保护委员会，遗憾的是该委员会只是一个咨询性组织，没有被赋予提起环境损害赔偿的执行性权利，但这种环境保护机构的出现，体现了一种用专门的国际环保组织对全球公域环境进行保护的趋势。笔者认为，这种观点主张建立的国际组织是将执行性与环境保护专门性相结合的产物，即建立一个即有国际海底管理局的执行性又有南极环境保护委员会的专门性的国际环境保护组织，由其代表全人类利益对某一全球公域的环境损害提出赔偿要求。
2. 如果不是出于自身利益的考虑，少数国家即可以代表所有的缔约国、区域组织、甚至全体国际社会要求损害全球公域环境的起源国承担国际法上的责任。这种观点类似于国内法中的“普遍诉权”以及国际法上的“普遍管辖原则”。即任何国家对损害全球公域环境的行为，都可以代表全体人类提起赔偿要求。这一观点在海洋公域环境保护中有所体现。海洋环境的保护从原始的“公海自由”到“合理限制”发展至今更是出现了大规模污染海洋环境将构成国际罪行（目前这一理论还停留在条文草案的阶段）。 对于国际罪行，目前的国际法采取的是“普遍管辖原则”，根据这一原则，任何国家都可以对大规模污染海洋环境的行为提出赔偿要求，这是国际法对全球公域环境保护的一大发展。笔者认为，这种观点是从传统国际法出发，对“国际罪行”或者“普遍管辖原则”进行理论突破， 以解决对全球公域环境造成损害的求偿问题。
根据以上两种观点在三大全球公域环境保护中的体现，笔者认为这两种理论都是一种发展的趋势，具体在外空环境损害中，适用哪一种理论解决求偿主体缺失问题更加合适？笔者认为，限于空间活动的高技术性，到目前为止，外空活动还主要集中于几个发达的空间大国，国际社会成员间对外空的开发利用程度存在较大的悬殊，这种悬殊现状导致各国在外空环境保护中地位的实质不平等，其参与外空环境保护的能力及积极性都有很大差距，因此，赋予各国都有代表全体人类利益提出外空环境损害赔偿的权利存在现实中的障碍。本文认为，解决外空环境损害问题的可行途径是：结合现有的外空国际组织，设置一个专门的外空环境保护组织，赋予其代表全体人类利益对外空环境损害提出赔偿的执行性权利。
（二） 责任主体不明时的制度构建
如前所述，外空活动的日益频繁，各种空间物体也随着增多，虽有登记公约的强制登记制度，但在有些损害中仍不能辩认其责任主体，尤其对于越来越多的未辩明碎片造成的损害更是无从确定其真正的责任主体。《登记公约》中明确要求其他国家有帮助受害国辨认空间物体来源的义务，但对于不能辩别时如何处理并没有作出明确规定，此时受害者就要为此被迫承担损失费用。另外未辩明碎片的增多也将影响到未来进入外空的国家对外空的自由探索和利用。因此，有必要建立一种制度来内化由未辩明碎片造成的损失。国际法学界针对这一问题提出了责任保险、基金、市场份额三种责任内化的方案：
1. 责任保险。目前的外空责任保险类型针对的是责任主体明确的情形，对于无法辩明责任主体的损害如何用责任保险制度进行风险分散，并没有理论上的研究或实践中的做法。
2. 基金。针对外空环境损害赔偿实现困难，尤其针对不明责任主体造成损害的无以救济这种情况，有学者建议在联合国主持下建立一个国际保证基金会。所有发射国以及发射的私人企业，均须以每年发射次数的多少交存一定数目的款项作保证金。 以此为基础，在条件成熟时，可以设立一个专门针对责任主体不明的外空环境损害赔偿基金。
3. 市场份额。有学者在分析了保险和基金的不足后，提出了一个全新的责任分配方案，即市场份额责任。 这一责任制度来源于美国孕妇服用防止流产药物，结果影响胎儿智力的案例。适用此制度的特点是：其一，致害物质的可替代性即不确定性；其二，责任者不明确。未辩明碎片引发的责任符合这一特点，但问题是依据什么标准来分配外空活动主体之间的责任比例。该学者进一步提出，可以根据各国已辩明空间碎片的比例来确定未辩明碎片的比例，再根据这一比例分配责任份额。
笔者认为，以上三种方式在解决责任主体不明的外空环境损害赔偿时各有利弊，关键是哪一种方式可行性更大，更能实现责任分配的相对公平，更有利于对外空环境的保护。责任保险首先面对的一个问题是没有一个统一的国际保险机构进行此种保险活动，另外这种责任保险在外空活动的初期可能比较适用，随着外空活动的频繁、空间碎片引发的损害也随着增多，保险费必跟着提升，保险费本身就构成了从事外空活动的一大障碍，影响了各国政府、国际组织或私人企业对外空开发利用的积极性。基金和市场份额责任共同面临的一个问题是如何对责任进行公平分配。不同的是，基金在损害发生前缴纳，市场份额在责任发生后确定。本文认为，理论上市场份额责任比基金更有利于对外空环境的保护，这是因为基金的事前准备性质决定各国缴纳费用的依据是发射活动的多少，一旦缴纳后，各国对形成的外空环境污染并不再继续给予关注；而市场份额责任则是根据各国现有辩明碎片的比例确定未辩明碎片的比例进而确定应承担的责任份额，这就促使各国加大对本国辩明碎片的跟踪和处理，同时也推动各国积极确定未辩明碎片的所属国以减少本国辩明碎片的相对比例。
五、 结语
本文从当前的外空损害赔偿责任入手，重点分析了目前的外空损害赔偿责任机制对外空环境损害中突出的两大问题即责任主体不明和求偿主体缺失的不适应性，并在此基础上提出了一些制度性建议。笔者认为对外空环境损害的赔偿主体与求偿主体进行系统研究是促进国际环境法发展的迫切需求，但限于笔者理论水平有限，收集资料的不全面，对此论题的研究还处于一个初步探讨的阶段，希望能在此领域起到抛砖引玉的功效。
参考文献
1.林灿铃 著：《国际环境法》，人民出版社2004年4月版。
2.林灿铃 著：《国际法上跨界损害之国家责任》，华文出版社2000年8月版。
3.贺其治 著：《外层空间法》，法律出版社1992年6月版。
4.贺其治 著：《国际法和空间法论文集》，中国空间法学会。
5.[荷兰]盖伊斯贝尔塔·C·M·雷伊南 著，谭世球 译《外层空间的利用与国际法》，上海翻译出版公司1985年9月版。
6.蓝海昌、欧阳青 译著：《外层空间法》，武汉大学出版社1988年3月版。
7.杨国华、胡雪编著：《国际环境保护公约概述》，人民法院出版社2000年7月版。
8.蔡守秋、何卫东著：《当代海洋环境法》，煤炭工业出版社2001年4月版。
9.周忠海著：《国际海洋法》，中国政法大学出版社1987年7月版。
10.Gunnar Leinberg，orbital space debris，1989 Journal of Law & Technology.4 J.L & TECH.93.
11. Jennifer M.Seymour，Containning the Cosmic Crisis：A Proposal for Curbing the Perils of Space Debris，1998 Georgetown International Environmental Law Review，su10 Geo.Int‘l Envtl.L.Rev.891.
12.Christopher D.Williams，Space：the Cluttered Frontier，1995 Southern Methodist University School of Law Journal of Air Law and Commerce，60 J.Air L.&Com.1139.
13.Mark J.Sundahl，Unidentified Orbital Debris： The Case for a Market-Share Liability Regime， 2000 Hastings International and Comparative Law Review，24 Hasting Int‘l&Comp.L.Rev.125.
