道路交通安全法》实施中的问题及修改建议
2004年5月1日，全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《道路交通安全法》正式实施，规范交通秩序，体现人文精神，关注人民利益，是该法的显著特点，反映出立法机关对人民生命的尊重和对公民权益的保护。但我们在看到该法实施中积极一面的同时，也看到其充分暴露出诸多立法不足和亟待完善之处。为了更能明确地说明问题，本文拟结合两起经人大批转的、发生在同一个地方的上访案，谈谈《道路交通安全法》实施中的问题及修改建议。
这两起案件的情况是：2004年11月1日20时许，王某酒醉强行拦截宋某摩托车，宋紧急制动，从摩托车上摔下致颅脑出血死亡。某县交警部门现场勘验后认为：王酒后在公路上拦车，妨碍交通安全，其行为违反《道路交通安全法》第63条之规定；而宋某遇到紧急情况采取措施不当，其行为违反该法第38条之规定，作出（2004）第1023号交通事故责任认定书，认定双方各负一半责任。宋妻黄某认为，宋在没有交通信号的公路上正常行驶，而王某酒醉精神失常，强行拦车，倘若其丈夫不紧急制动，势必与王某相撞；倘若王不酒后拦车，宋也不会紧急制动摔死。因此，王的行为属寻衅滋事，且后果严重，已构成犯罪，交警部门认定为“交通事故”显属不当，遂申请上级机关重新认定。交警部门以《道路交通安全法》没有赋予当事人该项权力为由，拒收申请书。黄遂越级人访、信访省、市人大，希冀通过人大监督，使自己反映的问题得到解决。黄的上访信批转法院处理后，法院将该案引入民事诉讼中，目前此案正在审理中。无独有偶。2004年11月底，一李姓司机手持诉状，到该法院状告交警部门对其“处罚两千元”程序违法，认定事实错误，请求撤销交警部门对其处罚。“处罚两千元”，就当地经济发展水平和生活水平而言，属于对公民的较大处罚。该法院行政庭审判员审查其所诉事实和请求后，根据《行政诉讼法》、《道路交通安全法》有关规定，裁定本诉“不予受理”。李某接到法院裁定书后，认为法院“枉发裁判”，越级信访人大同时，一方面将法院裁定书复制在上衣前面，另方面将“冤”字印在上衣后面，站立大街，在群众中造成“官官相护”和“司法不为民作主”的恶劣影响。人大责成法院平息此事，在耐心释法后才使事态得到平息。
这两起案件均发生在一个不足70万人口的山区小县，是在短短一个月内就发生的两起人大批转涉法上访案，而且也是原本可以在短时间内决的矛盾激化的案件，最后却成了不利于“稳定压倒一切”，有碍于社会安全团结的上访案件。从这两起案件中，笔者认为有必要对《道路交通安全法》提出完善之建议。
一、《道路交通安全法》实施中的问题
1、关于《道路交通安全法》的“违宪”问题
《宪法》第二条规定：“……人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会……”这就是说，全国人民代表大会是我国最高权力机关。对全国人民代表大会上通过的决议、颁布的法律，任何个人和单位（包括其闭会期间常设机构全国人大常务委员会），只能无条件执行而不能逾越。1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过《行政处罚法》，它的颁布和实施，正如其总则第一条所述，“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益……”因此，所有具有行政处罚权的机关，对行政管理人的违法行为进行的处罚，无论从程序上或实体上必须遵循该法。换句话说，《行政处罚法》是其他规范行政处罚行为的法律、法规的“纲”，是行政处罚规范的基本法。
《道路交通安全法》是全国人大常委会于2003年10月28日颁布、2004年5月1日实施的，从立法层次上，其单行法效力低于作为基本法的《行政处罚法》，相对于《行政处罚法》这个“纲”，其只能是“目”。但《道路交通安全法》规范的行政处罚行为，无论从处罚的程序和幅度上，均多处突破了做为“纲”的《行政处罚法》。如“吊销驾照、终身禁驾”这类限制或取消公民从事某种职业的资格等处罚，对于行政被管理人来说，就是较严厉的一种处罚，该法却没有规定听证程序。这种“目”冲击“纲”甚至突破“纲”的立法，实际是一种“违宪”行为。一位不愿透露姓名的业内人士谈起《道路交通安全法》“违宪”问题，打了个形象比喻，他说，全国人民代表大会就行政处罚行为“画了个圈”，行政机关作出行政处罚，只能在“这个圈内转”，超出“这个圈”的处罚行为都是无效的。一位学者接受采访时直摇头，他说，《宪法》第五条明确规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”全国人大常委会的立法超过了全国人民代表大会立法，这在中国立法史上是个缺憾，“违宪”与否，留给后人去评说。
2、法律制度层面上存在的问题
1999年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《行政复议法》该法与《道路交通安全法》是同一个层面上各自独立、又互相联系的两部法律。《行政复议法》总则第一条规定，设立该法是“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权……”“行政复议”，是上级行政机关监督和支持、纠正下级行政机关依法行政的体现，也叫“行政救济”。《行政复议法》第六条规定，对行政机关作出的……罚款……吊销许可证、暂扣或吊销执照、行政拘留……撤销有关许可证等不服的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请复议。但《道路交通安全法》并没明确赋予当事人“行政救济权力”。行政实践中，一旦迂到上述两部法律相冲突时，如何适用这两部法律，是一个很难掌握的问题。
3、技术层面上的问题
提起诉讼，是法律救济的一种手段。但无论“法律救济”或“行政救济”，均是国家运用公权力监督和支持行政机关依法行政的必要手段。勿庸置疑，交警部门依据违法事实和《道路交通安全法》对当事人作出的处罚或交通事故责任认定书，是一种具体行政行为。
就交通事故责任认定书而言，1992年12月1日，最高人民法院、公安部法发（1992）39号文件《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理……”可见，对上访者黄某来说，她不能就交警部门对其丈夫作出的交通事故责任认定书提起诉讼，即她已经丧失了“法律救济”。黄某是否能够向上级机关申请重新认定获得“行政救济”？由于《道路交通安全法》没有明确规定其“可以”或“不可以”，在“法无明文皆可行”和“法无明文皆禁行”的今天，交警部门拒收其申请重新认定书也在“合法”之中。上访者李某不能获得“法律救济”和“行政救济”也是同样道理。本可避免的矛盾被激化，足以证明《道路交通安全法》对当事人是否享有“法律救济权”或“行政救济权”规定不明确，缺乏实践中的可操作性，一定程度上剥夺了当事人的“法律救济权”或“行政救济权”。类似的技术层面上的问题显而易见。
二、关于完善《道路交通安全法》的几点建议
笔者在欣喜地看到《道路交通安全法》对人生命的尊重和减少、杜绝恶性交通事故所体现出的人文关怀，如“行人违章，撞了不能白撞”、“行人在人行横道上有绝对优先权”、“见死不救要承担责任”、“确立强保险和社会救助基金制度”、“设立激励机制”、“车检不得搭车收费、拖车不收费”，并综合考虑处罚的惩戒效果、当事人的承受能力、经济发展水平诸因素，彰显了执法文明和公正，但还应完善以下几个方面：
1、完善监督制约机制。“吏制腐败是最大的腐败”，“权力一旦失去监控则后患无穷”。《道路交通安全法》赋予交警部门极大权力，但这种权力，既不能失去司法监督和支持，也不能没有上级机关对下级机关的监督和支持，应当在该法中增设司法监督或上级监督的条款，避免冤、假、错案的发生。采访中，在某县行政机关工作的一位副局长谈起他目睹的一件事：一日凌晨上班，一外地司机在十字路口停车向交警问路，交警破口“妈那×，停的不是处，罚50（元）”，后好话说尽交20元才放行。若不是这位有着20多年党龄的副局长亲口告诉这事，笔者还认为是“天方夜谭”，这从另一个侧面反映出《道路交通安全法》应设立司法监督或行政监督的必要。
2、确立遵循的原则。进一步明确《行政处罚法》、《行政复议法》、《道路交通安全法》三个法律之间的关系，应当确立当某一行政行为引起三部法律“冲突”时，交警部门应当掌握的原则，增加实践中的可操作性。
3、进一步完善“较大处罚”的必经程序。去掉《道路交通安全法》“霸王条款”中的一人或一个部门说了算的做法，既有利于最大限度地支持行政机关依法行政，保护公民、法人或其他组织的合法权益，也显示执法公正，让当事人接受处罚明明白白，心甘情愿，达到设立本法事半功倍的作用。
4、明确“法律救济”或“行政救济”的途径。一份统计资料显示，近3年来，我国每年发生的各类交通事故达数万起，死亡人数基本接近一个小县人口，直接和间接经济损失数亿元。交警部门对数万起交通事故的处理意见和对当事人的处罚，直接涉及上万名当事人切身利益，处理不当，除容易引发不安定因素，破坏社会大局稳定外，还容易滋生腐败。因此，在文明程度越来越高的我国，应当在《道路交通安全法》中进一步明确对哪些数额罚款，哪类处罚、事故处理意见不服，可向上级机关申请复议，或申请重新认定，或直接向人民法院提起诉讼。条件不成熟时，可先行修订《道路交通安全行政处罚办法（试行）》，待取得经验后再予以完善。
《道路交通安全法》实施中的问题及修改建议