河南省人民政府办公厅关于加强全省村镇规划和村庄治理工作的意见
各市、县人民政府，省人民政府有关部门：
我省正处于城镇化加速发展时期，目前仍有近70%的人口居住在农村。加强村镇规划和村庄治理既是社会主义新农村建设的一项重要工作，又是统筹城乡发展、推进城镇化和农业现代化的必然要求。为贯彻落实《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发(2006)1号)和《中共河南省委河南省人民政府关于推进社会主义新农村建设的实施意见》(豫发(2006)1号)，加强我省村镇规划和村庄治理工作，现提出如下意见。 一、指导思想、基本原则与目标任务
(一)指导思想坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，全面树立和落实科学发展观，按照中央提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，以规划为先导，以加快农村基础设施建设、改善人居环境为重点，扎实稳步推进村镇规划和村庄治理工作，实现城乡协调发展，为构建社会主义和谐社会奠定基础，为全面建设小康社会、最终实现中原崛起做出积极贡献。
(二)基本原则
科学规划、合理布局。遵循城乡建设发展客观规律，充分发挥规划的科学引导和综合调控作用，优化城乡结构和空间布局，制定科学合理的规划设计和简便易行的治理方案。
因地制宜、突出特色。注重中原地域特色和文化传统，突出乡土和民族特色，构建良好的发展环境和人居环境。
安全经济、省地节能。村镇规划和建筑设计要符合安全、经济、卫生、美观的要求，推广节地、节能、节材技术，发展节能省地型住宅和公共建筑。
量力而行、稳步推进。坚持政府引导、群众自愿、有利生产、方便生活的原则，加强分类指导，坚持试点引路、量力而行，有计划、有步骤、有重点地稳步推进。
(三)目标任务
2007年，启动全省县(市)域村镇体系规划；40%的建制镇、乡集镇完成总体规划修编，其中国家和省级重点镇总体规划修编全部完成；10%的村庄完成村庄规划。初步开展村镇规划和村庄治理试点工作。
到2008年，全省35个扩权县(市)完成县(市)域村镇体系规划；60%的建制镇、乡集镇完成总体规划修编；20%的村庄完成村庄规划。村镇规划和村庄治理试点工作取得初步成效。
到2010年，全部完成县(市)域村镇体系规划和建制镇、乡集镇总体规划修编。农村人居环境明显改善，初步建立起具有中原特色的村镇规划和村庄治理工作机制。小城镇建设稳步推进，在县域经济发展和新农村建设中的支撑带动作用显著增强。
到2020年，全省90%以上的村镇基本形成空间布局合理、城乡协调、设施配套、整洁优美、特色鲜明、和谐共荣的可持续发展局面。
二、加强村镇规划编制工作
(一)科学编制县(市)域村镇体系规划和镇(乡)总体规划。按照建设部印发的《县域村镇体系规划编制暂行办法》(建规(2006)183号)要求，优化城镇、村庄空间布局，统筹安排县(市)域产业发展、基础设施、公共服务设施和社会事业，科学制定县(市)域村镇体系规划和镇(乡)总体规划。
(二)合理编制村庄规划。在县(市)域村镇体系规划和镇(乡)总体规划指导下，根据村庄自然地理与资源环境条件，区分山区、丘岭地区、平原地区及河流滩区、采矿塌陷区等情况，合理编制村庄规划，统筹村庄基础设施和住宅布局，安排教育、文化、医疗等公共服务设施场所，因地制宜，突出特色，保护乡村自然生态和传统文化风貌，塑造各具特色的村庄空间形态。
(三)优化新农村建筑设计。在村庄规划的指导下，根据当地自然条件、人文环境及传统习俗，优化农村民居和公共建筑设计。要注重传统与现代理念相结合、外观与环境相协调，体现地方特色和乡村风情，方便生产生活，反映现代文明。免费为农民设计经济安全适用、节地节能节材的不同户型住宅，满足不同地区、不同层次农民的建房需要。
三、扎实推进村庄治理工作
(一)加快村镇基础设施建设。以提高小城镇服务“三农”能力为重点，合理配置公共资源，改善城乡公共交通和路网、电网及通讯设施，加快构建城乡公共环境卫生体系，抓好村镇排水和污水处理、垃圾收集与处理等基础设施建设，实现城乡重大基础设施合理共享，逐步推行城镇供水、供气、公交等公共服务向乡村辐射延伸。加强日常指导和监督，把好村镇建设规划选址关、施工许可关和建设监督关。县(市)建设质量安全监管工作要向农村延伸覆盖，建立村镇建设质量安全责任体系。
(二)加强对村庄治理工作的指导。以村庄规划为依据，积极开展以“五改”(改路、改水、改厨、改厕、改圈)、“三清”(清垃圾、清污水、清乱搭乱建)和“四化”(硬化、亮化、绿化、美化)为内容的村庄治理，尽快解决住宅与畜禽圈舍混杂等问题，抓好村庄河道、沟渠、坑塘的综合整治，指导和帮助村庄沼气、太阳能建设，逐步推行集中供水和垃圾污水集中处理，改善农村生产生活条件和整体面貌。
(三)保护农村自然生态和文化风貌。注重特殊地貌和河源、水源地等生态敏感区域的保护，力求做到不推山、不填塘、不砍树，保持农村原本具有的空气清新、景致优美、环境宁静等生态优势。注重保护、利用好历史文化和自然遗存，延续农村历史文脉，传承传统建筑文化。对具有历史价值的古村落、古民居和纪念性建筑进行重点保护和修缮，彰显农村历史文化的丰厚底蕴。村庄规划建设切忌盲目照搬城镇模式，不搞整齐划一的营房式布局和火柴盒建筑。住宅布局和民居设计应充分结合当地自然和人文特点，推广各具特色的民居设计，真正体现出聚散相宜、错落有致、风格各异的新农村村容风貌。
(四)确立农民的主体地位。必须坚持政府主导、农民主体的原则，切实维护农民在村庄规划、治理、经费、管理等方面的合法权益，保护和调动农民的积极性和创造性，禁止违背群众意愿搞运动、搞“一刀切”，防止大拆大建加重农民负担。村庄规划要实行民主公示制度，充分听取村民意见建议。规划成果要经村民代表大会审议并按程序报批，增强农民对规划的认同感和执行规划的自觉性。各类新农村建设的项目、经费等情况要定期公布。建立维护村民合法权益、落实群众监督和维护村庄公共设施的长效机制。
(五)典型示范，稳步推进。坚持试点先行。要根据城乡经济社会发展水平，重点抓好试点村庄的指导和组织实施，适时扩大试点范围，以点带面，扎实稳步推进。支持和引导成效突出的先进典型提升整体建设水平，不断总结新经验。坚持分类指导。要加强调查研究，深入农村了解情况，耐心认真地指导村镇规划和村庄治理工作，研究和解决工作中出现的新情况、新问题，不断探索具有中原特色的社会主义新农村建设途径。
四、积极探索村庄治理的有效途径
要根据各地城乡自然环境与发展状况和各类村庄的不同特点，积极探索不同的村庄治理途径。
(一)就地整理。对地理环境条件适宜且规模较大、基础条件较好、布局较为合理的村庄，或虽然规模不大但区位优越、生产生活便利的村庄，要注意基本保持村庄整体布局结构和农民住房现状，以公共设施建设和人居环境治理为重点，着力改善道路、供水、排水、垃圾污水处理、电力、通讯、能源(燃气、沼气、太阳能等)等基础设施，发展教育、文化、医疗等社会事业。目前，宜以就地整理为主要途径开展村镇规划和村庄治理工作。
(二)整体迁建。因城市建设、重大工程等需要整体搬迁的村庄，或处于环境恶劣的深山区、河流滩区、采矿塌陷区、文物保护区、自然保护区等的村落，可采取土地置换等方式，另选新址迁建新村或直接迁建到小城镇、中心村。对村庄规模偏小、位置偏远、基础设施配置困难的村庄，可就近集中向基础设施条件好的中心村迁建。
(三)保护限制。对“历史文化名镇(名村)”及其他具有地域特色和历史价值的传统古集镇、古村落，要采取切实有效的保护措施，限制一般性开发。对传统街区、古民居和纪念性建筑要进行重点保护和修缮，不得破坏和随意改变。对古树名木要登记造册，严禁砍伐、损毁。严禁乱拆乱建和盲目开发行为，切实保护不可再生的历史文化遗产。
(四)治理“空心村”。对那些在原有村落周围建成新宅并已入住，其旧宅未拆或旧宅基地迄今空置的“空心村”，要按新的村庄规划要求进行治理，调整充实“空心”部位，合理安排公共基础设施或住宅建设。
(五)改造“城中村”。对城镇规划区内的自然村落，按照城镇总体规划和近期建设规划要求，逐步改造为城镇社区。
五、切实加强村镇规划和村庄治理工作的领导
(一)明确目标责任，切实加强领导。各省辖市、县(市)、乡镇人民政府要把村镇规划和村庄治理纳入国民经济和社会发展规划，列入政府责任目标和重要议事日程。各县(市)人民政府负责编制县(市)域村镇体系规划，指导编制镇(乡)总体规划和村庄规划。乡镇人民政府负责编制镇(乡)总体规划和村庄规划，并监督实施。村民委员会负责村庄具体项目的建设与治理工作。政府县(市)长、乡镇长对规划编制与实施负总责。各地要依据本意见精神，结合实际，制定加强村镇规划和村庄治理的具体措施和年度计划，并抓好落实。
(二)健全管理机构、完善保障机制。各县(市)人民政府要加强村镇规划建设管理，明确管理人员，对试点村庄选派专兼职指导员，现场指导规划建设与治理工作。省、市有关部门要举办县(市)长、乡镇长村镇规划建设知识培训班。各地要按照中央提出的“各级政府要切实加强村庄规划工作，安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点”的要求，将试点经费纳入年度财政预算，统筹解决。
(三)强化服务意识，密切部门协作。各地和各有关部门要站在建设社会主义新农村的高度，密切配合，通力协作，整合资源，形成推进新农村建设的合力。各级建设主管部门，要增强责任感和服务意识，切实做好村镇规划和村庄治理工作的指导、协调和服务，深入县(市)、乡村，为村镇规划和村庄治理提供技术支持和服务；发展改革部门要积极做好利用国债资金发展村镇公共基础设施工作；财政部门要积极筹措资金，安排资金支持编制村镇规划和村庄治理试点工作；国土资源部门要加强农村用地管理，做好“空心村”治理工作；农业部门要做好农业产业化和规模养殖项目及农村沼气建设；林业部门要加强农村绿化工作，重点支持环村林带建设；水利部门要安排农村供水、排水设施建设，重点做好农村饮水安全工程，并和建设、环保部门共同做好村镇垃圾、污水治理和农村河道、沟渠、坑塘的综合治理；环保部门要负责实施并监督指导农村各类污染的治理，改善农村环境卫生状况；交通部门要做好农村交通基础设施建设工作，重点实施行政村通水泥路(油路)工程；电力、电信、邮政等部门要做好农村相关设施建设和服务工作；文化、教育、体育、卫生等部门要统筹安排农村文化大院、学校、幼儿园、卫生所、体育活动设施等社会事业。
(四)完善推进机制，落实督查制度。各地和各有关部门要创新工作思路，完善工作推进机制，加强组织协调，有效整合各类资金，提高支农资金使用效益；加大公共财政投入，鼓励引导社会资金投向村镇公共基础设施和公益事业，逐步建立合理稳定有效的多元化投资机制；积极引导农民对公益设施投工投劳，建立政府补贴、农民为主的村庄公共设施运行和维护管理的长效机制。要切实加强检查督导，对村镇规划和村庄治理情况定期进行通报，认真查处和纠正各种违法违规行为，维护规划的法定权威性。要完善考核激励机制，将村镇规划和村庄治理纳入政府年度目标管理考评体系，省、市人民政府将村镇规划和村庄治理情况列入对县(市)、乡镇人民政府考核的重要内容。要防止出现一哄而上和不顾客观条件、不尊重群众意愿强行实施的现象。责成省建设厅按照循序渐进的方法稳步推进此项工作，并会同有关部门做好全省村镇规划和村庄治理工作的专项督查。
河南省人民政府办公厅
二○○六年十一月十六日
我省正处于城镇化加速发展时期，目前仍有近70%的人口居住在农村。加强村镇规划和村庄治理既是社会主义新农村建设的一项重要工作，又是统筹城乡发展、推进城镇化和农业现代化的必然要求。为贯彻落实《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发(2006)1号)和《中共河南省委河南省人民政府关于推进社会主义新农村建设的实施意见》(豫发(2006)1号)，加强我省村镇规划和村庄治理工作，现提出如下意见。 一、指导思想、基本原则与目标任务
(一)指导思想坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，全面树立和落实科学发展观，按照中央提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，以规划为先导，以加快农村基础设施建设、改善人居环境为重点，扎实稳步推进村镇规划和村庄治理工作，实现城乡协调发展，为构建社会主义和谐社会奠定基础，为全面建设小康社会、最终实现中原崛起做出积极贡献。
(二)基本原则
科学规划、合理布局。遵循城乡建设发展客观规律，充分发挥规划的科学引导和综合调控作用，优化城乡结构和空间布局，制定科学合理的规划设计和简便易行的治理方案。
因地制宜、突出特色。注重中原地域特色和文化传统，突出乡土和民族特色，构建良好的发展环境和人居环境。
安全经济、省地节能。村镇规划和建筑设计要符合安全、经济、卫生、美观的要求，推广节地、节能、节材技术，发展节能省地型住宅和公共建筑。
量力而行、稳步推进。坚持政府引导、群众自愿、有利生产、方便生活的原则，加强分类指导，坚持试点引路、量力而行，有计划、有步骤、有重点地稳步推进。
(三)目标任务
2007年，启动全省县(市)域村镇体系规划；40%的建制镇、乡集镇完成总体规划修编，其中国家和省级重点镇总体规划修编全部完成；10%的村庄完成村庄规划。初步开展村镇规划和村庄治理试点工作。
到2008年，全省35个扩权县(市)完成县(市)域村镇体系规划；60%的建制镇、乡集镇完成总体规划修编；20%的村庄完成村庄规划。村镇规划和村庄治理试点工作取得初步成效。
到2010年，全部完成县(市)域村镇体系规划和建制镇、乡集镇总体规划修编。农村人居环境明显改善，初步建立起具有中原特色的村镇规划和村庄治理工作机制。小城镇建设稳步推进，在县域经济发展和新农村建设中的支撑带动作用显著增强。
到2020年，全省90%以上的村镇基本形成空间布局合理、城乡协调、设施配套、整洁优美、特色鲜明、和谐共荣的可持续发展局面。
二、加强村镇规划编制工作
(一)科学编制县(市)域村镇体系规划和镇(乡)总体规划。按照建设部印发的《县域村镇体系规划编制暂行办法》(建规(2006)183号)要求，优化城镇、村庄空间布局，统筹安排县(市)域产业发展、基础设施、公共服务设施和社会事业，科学制定县(市)域村镇体系规划和镇(乡)总体规划。
(二)合理编制村庄规划。在县(市)域村镇体系规划和镇(乡)总体规划指导下，根据村庄自然地理与资源环境条件，区分山区、丘岭地区、平原地区及河流滩区、采矿塌陷区等情况，合理编制村庄规划，统筹村庄基础设施和住宅布局，安排教育、文化、医疗等公共服务设施场所，因地制宜，突出特色，保护乡村自然生态和传统文化风貌，塑造各具特色的村庄空间形态。
(三)优化新农村建筑设计。在村庄规划的指导下，根据当地自然条件、人文环境及传统习俗，优化农村民居和公共建筑设计。要注重传统与现代理念相结合、外观与环境相协调，体现地方特色和乡村风情，方便生产生活，反映现代文明。免费为农民设计经济安全适用、节地节能节材的不同户型住宅，满足不同地区、不同层次农民的建房需要。
三、扎实推进村庄治理工作
(一)加快村镇基础设施建设。以提高小城镇服务“三农”能力为重点，合理配置公共资源，改善城乡公共交通和路网、电网及通讯设施，加快构建城乡公共环境卫生体系，抓好村镇排水和污水处理、垃圾收集与处理等基础设施建设，实现城乡重大基础设施合理共享，逐步推行城镇供水、供气、公交等公共服务向乡村辐射延伸。加强日常指导和监督，把好村镇建设规划选址关、施工许可关和建设监督关。县(市)建设质量安全监管工作要向农村延伸覆盖，建立村镇建设质量安全责任体系。
(二)加强对村庄治理工作的指导。以村庄规划为依据，积极开展以“五改”(改路、改水、改厨、改厕、改圈)、“三清”(清垃圾、清污水、清乱搭乱建)和“四化”(硬化、亮化、绿化、美化)为内容的村庄治理，尽快解决住宅与畜禽圈舍混杂等问题，抓好村庄河道、沟渠、坑塘的综合整治，指导和帮助村庄沼气、太阳能建设，逐步推行集中供水和垃圾污水集中处理，改善农村生产生活条件和整体面貌。
(三)保护农村自然生态和文化风貌。注重特殊地貌和河源、水源地等生态敏感区域的保护，力求做到不推山、不填塘、不砍树，保持农村原本具有的空气清新、景致优美、环境宁静等生态优势。注重保护、利用好历史文化和自然遗存，延续农村历史文脉，传承传统建筑文化。对具有历史价值的古村落、古民居和纪念性建筑进行重点保护和修缮，彰显农村历史文化的丰厚底蕴。村庄规划建设切忌盲目照搬城镇模式，不搞整齐划一的营房式布局和火柴盒建筑。住宅布局和民居设计应充分结合当地自然和人文特点，推广各具特色的民居设计，真正体现出聚散相宜、错落有致、风格各异的新农村村容风貌。
(四)确立农民的主体地位。必须坚持政府主导、农民主体的原则，切实维护农民在村庄规划、治理、经费、管理等方面的合法权益，保护和调动农民的积极性和创造性，禁止违背群众意愿搞运动、搞“一刀切”，防止大拆大建加重农民负担。村庄规划要实行民主公示制度，充分听取村民意见建议。规划成果要经村民代表大会审议并按程序报批，增强农民对规划的认同感和执行规划的自觉性。各类新农村建设的项目、经费等情况要定期公布。建立维护村民合法权益、落实群众监督和维护村庄公共设施的长效机制。
(五)典型示范，稳步推进。坚持试点先行。要根据城乡经济社会发展水平，重点抓好试点村庄的指导和组织实施，适时扩大试点范围，以点带面，扎实稳步推进。支持和引导成效突出的先进典型提升整体建设水平，不断总结新经验。坚持分类指导。要加强调查研究，深入农村了解情况，耐心认真地指导村镇规划和村庄治理工作，研究和解决工作中出现的新情况、新问题，不断探索具有中原特色的社会主义新农村建设途径。
四、积极探索村庄治理的有效途径
要根据各地城乡自然环境与发展状况和各类村庄的不同特点，积极探索不同的村庄治理途径。
(一)就地整理。对地理环境条件适宜且规模较大、基础条件较好、布局较为合理的村庄，或虽然规模不大但区位优越、生产生活便利的村庄，要注意基本保持村庄整体布局结构和农民住房现状，以公共设施建设和人居环境治理为重点，着力改善道路、供水、排水、垃圾污水处理、电力、通讯、能源(燃气、沼气、太阳能等)等基础设施，发展教育、文化、医疗等社会事业。目前，宜以就地整理为主要途径开展村镇规划和村庄治理工作。
(二)整体迁建。因城市建设、重大工程等需要整体搬迁的村庄，或处于环境恶劣的深山区、河流滩区、采矿塌陷区、文物保护区、自然保护区等的村落，可采取土地置换等方式，另选新址迁建新村或直接迁建到小城镇、中心村。对村庄规模偏小、位置偏远、基础设施配置困难的村庄，可就近集中向基础设施条件好的中心村迁建。
(三)保护限制。对“历史文化名镇(名村)”及其他具有地域特色和历史价值的传统古集镇、古村落，要采取切实有效的保护措施，限制一般性开发。对传统街区、古民居和纪念性建筑要进行重点保护和修缮，不得破坏和随意改变。对古树名木要登记造册，严禁砍伐、损毁。严禁乱拆乱建和盲目开发行为，切实保护不可再生的历史文化遗产。
(四)治理“空心村”。对那些在原有村落周围建成新宅并已入住，其旧宅未拆或旧宅基地迄今空置的“空心村”，要按新的村庄规划要求进行治理，调整充实“空心”部位，合理安排公共基础设施或住宅建设。
(五)改造“城中村”。对城镇规划区内的自然村落，按照城镇总体规划和近期建设规划要求，逐步改造为城镇社区。
五、切实加强村镇规划和村庄治理工作的领导
(一)明确目标责任，切实加强领导。各省辖市、县(市)、乡镇人民政府要把村镇规划和村庄治理纳入国民经济和社会发展规划，列入政府责任目标和重要议事日程。各县(市)人民政府负责编制县(市)域村镇体系规划，指导编制镇(乡)总体规划和村庄规划。乡镇人民政府负责编制镇(乡)总体规划和村庄规划，并监督实施。村民委员会负责村庄具体项目的建设与治理工作。政府县(市)长、乡镇长对规划编制与实施负总责。各地要依据本意见精神，结合实际，制定加强村镇规划和村庄治理的具体措施和年度计划，并抓好落实。
(二)健全管理机构、完善保障机制。各县(市)人民政府要加强村镇规划建设管理，明确管理人员，对试点村庄选派专兼职指导员，现场指导规划建设与治理工作。省、市有关部门要举办县(市)长、乡镇长村镇规划建设知识培训班。各地要按照中央提出的“各级政府要切实加强村庄规划工作，安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点”的要求，将试点经费纳入年度财政预算，统筹解决。
(三)强化服务意识，密切部门协作。各地和各有关部门要站在建设社会主义新农村的高度，密切配合，通力协作，整合资源，形成推进新农村建设的合力。各级建设主管部门，要增强责任感和服务意识，切实做好村镇规划和村庄治理工作的指导、协调和服务，深入县(市)、乡村，为村镇规划和村庄治理提供技术支持和服务；发展改革部门要积极做好利用国债资金发展村镇公共基础设施工作；财政部门要积极筹措资金，安排资金支持编制村镇规划和村庄治理试点工作；国土资源部门要加强农村用地管理，做好“空心村”治理工作；农业部门要做好农业产业化和规模养殖项目及农村沼气建设；林业部门要加强农村绿化工作，重点支持环村林带建设；水利部门要安排农村供水、排水设施建设，重点做好农村饮水安全工程，并和建设、环保部门共同做好村镇垃圾、污水治理和农村河道、沟渠、坑塘的综合治理；环保部门要负责实施并监督指导农村各类污染的治理，改善农村环境卫生状况；交通部门要做好农村交通基础设施建设工作，重点实施行政村通水泥路(油路)工程；电力、电信、邮政等部门要做好农村相关设施建设和服务工作；文化、教育、体育、卫生等部门要统筹安排农村文化大院、学校、幼儿园、卫生所、体育活动设施等社会事业。
(四)完善推进机制，落实督查制度。各地和各有关部门要创新工作思路，完善工作推进机制，加强组织协调，有效整合各类资金，提高支农资金使用效益；加大公共财政投入，鼓励引导社会资金投向村镇公共基础设施和公益事业，逐步建立合理稳定有效的多元化投资机制；积极引导农民对公益设施投工投劳，建立政府补贴、农民为主的村庄公共设施运行和维护管理的长效机制。要切实加强检查督导，对村镇规划和村庄治理情况定期进行通报，认真查处和纠正各种违法违规行为，维护规划的法定权威性。要完善考核激励机制，将村镇规划和村庄治理纳入政府年度目标管理考评体系，省、市人民政府将村镇规划和村庄治理情况列入对县(市)、乡镇人民政府考核的重要内容。要防止出现一哄而上和不顾客观条件、不尊重群众意愿强行实施的现象。责成省建设厅按照循序渐进的方法稳步推进此项工作，并会同有关部门做好全省村镇规划和村庄治理工作的专项督查。
河南省人民政府办公厅
二○○六年十一月十六日
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