各市、县(市、区)党委和人民政府，省直属各单位：
《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》已经省委、省政府同意，现印发给你们，请认真抓好学习贯彻，并结合自身实际，研究制定具体工作措施和实施意见，确保该项工作的全面落实。
中共浙江省委、浙江省人民政府
2005年1月10日
浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要
为全面贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，牢固树立和认真落实科学发展观，深入实施“八八战略”，全面建设“平安浙江”，进一步加大统筹城乡发展力度，加快推进城乡一体化进程，特制定本《纲要》。
一、总体要求
(一)充分认识统筹城乡发展、推进城乡一体化的重大意义。目前，我省经济社会发展正处于增长方式转变、经济体制转轨、社会结构转型的关键时期，如何加快推进工业化、城市化和市场化进程，解决好农业基础比较薄弱、农村发展相对滞后、农民增收压力加大的问题，扭转城乡差距、工农差距、地区差距扩大的趋势，是当前面临的重大课题。统筹城乡发展、推进城乡一体化，就是要把城乡经济社会作为一个整体统一筹划，打破城乡二元结构，整合工业化、城市化和农业农村现代化建设的各项举措，着力解决好“三农”问题，缩小城乡差距，充分发挥城市对农村的辐射带动作用和农村对城市的支持促进作用，实现城乡互补、协调发展和共同繁荣。统筹城乡发展、推进城乡一体化是贯彻落实科学发展观的必然要求，是加快全面建设小康社会、提前基本实现现代化的重大举措，也是新时期新阶段解决“三农”问题的根本途径。各级各部门要进一步统一思想，提高认识，切实增强紧迫感、责任感，扎实做好统筹城乡发展、推进城乡一体化的各项工作。
(二)准确把握统筹城乡发展、推进城乡一体化的趋势。经过改革开放二十多年的发展，我省实现了资源小省向经济大省、传统农业社会向工业社会、基本温饱向总体小康的跨越，人均生产总值接近3000美元，城市化水平超过50%，主要经济社会发展指标居全国前列，综合实力显著增强，具备了统筹城乡发展、推进城乡一体化良好的基础和条件。同时，城乡微观经济主体市场化改革基本完成，多种所有制经济共同发展，资源要素配置的市场化程度日益提高；农业在国民经济中的比重不断下降，农村劳动力加速向二、三产业转移，效益农业、先进制造业和现代服务业快速发展，产业结构不断优化；产业和人口开始向城镇集聚，通信、交通、邮政、供水等基础设施加快向农村延伸，城市的辐射力和带动力不断增强；城乡生活方式加快转变，科教文卫等社会事业快速发展，社会保障体系和社会救助体系不断健全，城乡环境建设进一步加强；支持农村和欠发达地区发展的政策力度不断加大，欠发达地区的自我发展能力进一步增强，区域协调发展态势良好。总体上看，我省城乡经济融合加快、城乡要素流动加快、城乡体制改革加快的发展趋势已经形成，一些发达市县开始迈入城乡一体化发展阶段，因此，完全有条件、有能力在统筹城乡发展、推进城乡一体化方面走在全国前列。
(三)进一步明确统筹城乡发展、推进城乡一体化的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，以完善城乡规划为先导，以深化城乡配套改革为动力，坚定不移地推进工业化、城市化和市场化，加快农业农村现代化，进一步优化生产力和人口空间布局，努力打破城乡二元体制结构，推动城乡资源要素合理流动，形成以城带乡、以乡促城的发展新格局，努力缩小城乡差别、工农差别和地区差别。力争到2010年，农村发展水平进一步提高，基本形成城乡统筹发展的体制，为进一步消除城乡二元结构，实现城乡一体化打下坚实的基础。
二、主要任务
(四)统筹城乡产业发展。顺应城乡经济不断融合和三次产业联动发展的趋势，统筹规划和整体推进城乡产业的发展，不断提高产业的国际竞争力。进一步完善城乡产业布局，积极推进高效生态农业的专业化生产、集约化经营和区域化布局，大力推进农村工业向城镇集聚，加快推进农村服务业网络化，着力形成城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和自然资源禀赋优势得到充分发挥的产业空间布局。进一步强化城乡产业内在联系，以工业化的理念推进农业产业化，以现代农业的发展促进二、三产业升级，以现代服务业的发展推动产业融合，实现城乡产业的联动发展。进一步优化城乡产业结构，遵循产业结构演进规律，积极扶持现代农业发展，提高农业的组织化、规模化、标准化水平，推动农业劳动生产率和农业综合效益的提高；加快先进制造业基地建设，提高工业经济的市场竞争力；大力发展现代服务业，提高第三产业的比重和水平。到2010年，努力形成高效生态农业、先进制造业和现代服务业互促共进、协调发展的格局。
(五)统筹城乡社会事业发展。按照经济社会协调发展的要求，大力发展教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业，加快推进社会事业向农村延伸，使城乡居民共享现代文明。进一步提高学前到高中段15年教育的普及水平，继续大力发展高等教育、职业教育、成人教育和城乡社区教育，重点加大农村基础教育投入，合理调整农村学校布局，改善农村办学条件，提高农村教师待遇，使城乡居民享有平等的教育机会。加快建立完善覆盖城乡的疾病预防控制体系、医疗救治体系、突发公共卫生事件预警和应急体系，重点加强农村社区公共卫生服务网络建设。建立健全卫生监督、动植物检疫等执法体系，加强食品药品安全监管网络建设和食品药品质量检测工作，不断提高城乡居民健康水平。加强人口发展战略研究，继续有效控制人口增长，进一步完善农村计划生育管理服务体系，着力提高人口素质。加快城乡文化体育基础设施建设，大力开展文明城市、文明社区和文明家庭创建活动，全面推进全民健身计划，丰富和活跃城乡居民文化生活，积极倡导文明健康的生活方式。到2010年，全面普及15年教育，高等教育毛入学率达到35%以上，基本形成覆盖城乡的终身教育体系、基层文化网络体系和公共卫生服务体系。
(六)统筹城乡基础设施建设。按照优化生产力和人口布局的要求，加强对城乡基础设施的统筹规划和建设，着力改变农村基础设施建设滞后的状况。加快城乡一体化的交通基础设施建设，重点加强高速公路、干线公路和乡村道路建设，形成干支相连、区域成网、城乡通达的公路交通网络。加快城乡一体化的公共服务设施建设，重点加强农村供水供电网络、垃圾及污水收集处理设施、广播电视设施建设，促进城市公共服务设施向农村延伸。到2010年，形成以高速公路、电气化铁路、高等级航道为骨干，以乡村公路为基础，港口功能充分发挥，水陆空相互配套的立体化交通运输网络；形成以区域中心城市和县城为核心，以中心镇、中心村为基本联结点，覆盖城乡的电力、通信、公交、饮用水等公共服务设施网络体系。
(七)统筹城乡劳动就业和社会保障。以城乡劳动力充分就业和人人享有社会保障为目标，加快推进城乡劳动就业与社会保障一体化。实施积极的就业政策，以经济的持续快速协调健康发展带动就业容量的扩大，以产业结构的战略性调整促进就业结构的优化，为城乡劳动者提供更多的就业机会和稳定的就业岗位。加强城乡劳动力培训，不断提高劳动者素质，增强城乡劳动者的就业能力。建立健全工资调整机制，逐步提高企业最低工资标准，使城乡居民能够分享经济发展的成果。加强城乡劳动者特别是农村进城务工人员的劳动权益保护，逐步消除企事业单位劳动用工中城乡居民在劳动报酬、社会保障等方面的差异，实现同工同酬同保障。进一步完善城乡社会保险体系和救助体系，加快推进职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险的全覆盖，逐步提高城乡最低生活保障水平，加快新型农村合作医疗及医疗救助、被征地农民基本生活保障、农村五保对象和城镇“三无”人员集中供养、资助贫困家庭子女入学和廉租住房等制度建设，加快建立广覆盖、多层次、与经济发展水平相适应的城乡社会保障体系。到2010年，全省就业岗位比2003年增加350万个以上，企业职工基本养老保险、失业保险和医疗保险基本实现全覆盖，新型农村合作医疗覆盖率达到80%以上，基本实现人人老有所养、病有所医、困有所济。
(八)统筹城乡生态环境建设。按照生态省建设的要求，进一步加大生态建设和环境保护力度，加快建设生态城镇和生态村庄，大力发展生态经济，完善防灾减灾体系，促进人与自然和谐发展。全面开展城乡环境保护和污染治理，加强对重点流域、重点区域和重点工业企业以及农业面源污染的整治，加强固体废弃物的综合治理和再生利用，加强城市和交通干线交通噪声综合治理，不断改善环境质量。逐步建立和完善生态补偿机制。加大生态公益林建设和自然保护区、风景名胜区、湿地资源保护力度，加快区域生态廊道建设，建设高标准平原绿化，形成一批重要生态功能保护区，确保区域生态安全。继续推进“万里清水河道”、“万里绿色通道”建设，治理水土流失，保护流域生态环境。大力发展循环经济，积极推广清洁能源，全面推进能源、原材料、水、土地等资源节约和综合利用工作，形成有利于节约资源和保护环境的产业结构和消费方式，创建资源节约型社会。到2010年，全省森林覆盖率达到60%以上，林相结构进一步优化、质量进一步提高；主要水系水质达到功能区标准比率在80%以上；城市生活垃圾无害化处理率达到95%，农村生活垃圾收集率达到70%以上，无害化处理率达到30%以上；规模化畜禽养殖场污染治理率和达标率达到90%以上。
(九)统筹区域经济社会发展。按照区域协调发展的要求，推进发达地区和欠发达地区的整体发展。把先进制造业基地建设、生态省建设以及推进城乡一体化与区域经济发展结合起来，加快构建“三带两区”(环杭州湾、温台沿海、金衢丽高速公路沿线三大产业带以及浙西绿色山地生态区、浙东蓝色海洋生态区)的空间格局。发达地区要进一步推进城市化，提升工业化，加快农业农村现代化，力争率先基本实现城乡一体化。深入实施“欠发达乡镇奔小康”、“山海协作”和“百亿帮扶”三大工程，有选择地推进发达地区产业向欠发达地区转移，引导欠发达地区加强劳务输出和异地脱贫，促进欠发达地区产业集聚和人口集聚，使欠发达地区的发展成为新的增长点。到2010年，基本消除绝对贫困人口，确保30万人下山异地脱贫，欠发达乡镇实现总体小康，欠发达地区与发达地区发展水平差距扩大的趋势得到扭转。
三、战略举措
(十)建立健全城乡一体化规划体系。抓紧修编省级土地利用总体规划和省域城镇体系规划，健全和完善分片区城市群空间发展战略规划、城市总体规划、市县域总体规划、镇(乡)域规划等，逐步形成比较完善的城乡规划编制体系和城乡一体的空间规划管制体系。以编制市县域总体规划为重点，进一步调整完善市县级土地利用总体规划和城乡一体的供排水、公交、生态建设与保护等专项规划，规范建设项目规划选址，合理安排市县域范围内城镇建设发展、生态保护、农田保护、农村社区以及城乡基础设施和公共设施的空间布局，逐步形成城乡一体化的公共交通、供水供电、邮电通信、垃圾处理、污染治理、环境保护体系，促进城乡人居环境改善。深化城乡规划编制工作改革，加强规划执法，强化区域性规划的综合协调功能，突出以人为本，强调统筹兼顾，坚持保护与利用并重，合理控制环境容量，科学确定建设标准，促进城乡可持续发展。
(十一)深化城乡配套改革。统筹城乡发展、推进城乡一体化，关键是打破城乡二元体制结构。加快户籍管理制度改革，放宽城镇准入条件，凡有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农村居民及其随同居住的直系亲属，准予其在城镇落户，逐步实行城乡统一的户籍登记管理制度。加快与户籍制度相关的配套改革，逐步消除城乡居民在就业、教育、医疗、社会保障等方面不合理的政策限制。加快农村土地管理制度改革，积极探索农村集体建设用地折价入股参与基础设施及工商项目建设的办法，加强农村宅基地管理。深化农村集体资产管理体制改革，有条件的地方要推广农村社区股份合作制。加快土地征用制度改革，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，进一步完善征用程序，研究制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法，维护和保障被征地农民的合法权益。深化城镇住房制度改革，增加经济适用房供给，全面推行廉租住房制度，改善城镇居民特别是低收入家庭的居住条件。加快推进劳动就业体制改革，建立完善城乡统一、竞争有序的劳动力市场和城乡统一的就业、失业登记制度，使城乡居民享有同等劳动就业权利。加快推进社会保障制度改革，积极探索建立农民养老保险制度，在不断提高城乡社会保险覆盖面的基础上，逐步缩小城乡社会保障水平差距。
(十二)加快推进产业升级。进一步夯实农业基础，大力发展高效生态农业，做大做强特色种养业、种子种苗业和农产品加工营销业。坚持引进来和走出去相结合，积极实施农业“走出去”战略，加快发展开放型农业，不断扩大农产品出口。加强基本农田保护，加快标准农田建设，切实保护和提高粮食综合生产能力，确保粮食安全。在稳定承包权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，积极引导土地经营权流转，发展农业适度规模经营。继续推进农业产业化经营，大力培育农业龙头企业、农民专业经济合作社、农产品行业协会和种养业大户，依靠科技进步，完善农技服务体系，加快建设一批特色优势农业产业区，形成农户专业化生产与产业化经营相结合的现代农业经营体制和贸工农一体化的产业体系。围绕先进制造业基地建设，积极运用高新技术和先进适用技术改造传统产业，大力发展高新技术产业、临港重化工业和高附加值特色工业，加强技术创新、制度创新和管理创新，着力培育一批具有自主知识产权和自主品牌、具有较高国际竞争力的大企业和小型“巨人”企业。大力实施技术标准战略和名牌战略，建立健全农业和工业产品质量、环境质量、安全生产和企业社会责任管理标准。大力发展商贸、物流、金融、旅游、会展、软件、信息和中介组织等服务业，积极发展广播影视、新闻出版、文化娱乐、体育健身等文化产业，加快发展社区服务业，推进房地产业健康发展，不断提高第三产业在国民经济中的比重。
(十三)大力推进城市化。加快要素集聚、产业集聚和人口集聚，增强城市功能，提高城市辐射和带动作用。继续加快杭、甬、温三大中心城市建设，积极支持区域中心城市做强做大，加快培育环杭州湾、温台沿海和浙中三大城市群，逐步形成沿海城市连绵带。鼓励更多的县城发展成为功能健全的中等城市，充分发挥县域经济在统筹城乡发展中的重要作用。按照合理布局、完善功能的要求，稳妥推进乡镇行政区划调整，加快培育中心镇，使之成为连接城乡的节点和繁荣农村、服务农业、集聚农民的重要载体。鼓励大中城市通过城际快速干道等连接周边中小城市，形成组群式城市发展格局。鼓励有条件的市县积极探索通过行政区划调整，在更大的范围内优化城乡资源配置和人口布局，走大区域城市化的路子。到2010年，基本形成结构合理、功能完善、大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，全省城市化水平达到60%左右。
(十四)加快转移农村劳动力。坚持以培训促转移，大力实施“千万农村劳动力素质培训”工程，重点做好被征地农民、转产渔民、下山移民等农业劳动力的培训，推进农民分工分业，加快向二、三产业和城镇转移。加强对在岗农民工的培训，进一步提高务工农民的劳动技能。加大力度清理和取消针对农民进城务工就业的不合理收费，加快破除制约农村劳动力转移的障碍，建立健全城乡统一的劳动就业服务体系，把就业管理服务工作延伸到农村社区。积极解决农民工居住、子女就学等方面的实际困难，努力创造有利于农民进城安居乐业的环境。围绕人的全面发展，广泛开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导农民增强民主法制意识、生态环保意识、文明卫生意识和城市公共生活意识，不断提高科技文化素质和思想道德素质。
(十五)加快农村新社区建设。加强农村社区规划，积极推进城中村、城郊村改造，做好撤并小型村、搬迁高山(小岛)村、建设中心村工作，进一步优化村庄布局。大力实施“千村示范、万村整治”工程，加快推进千万农民饮用水、绿色生态家园、乡村康庄工程等建设，规范农居建设，做好农村改路、改水、改厕、改线以及垃圾集中处理、生活污水处理等各项环境治理工作，逐步健全农村社区公共服务，进一步优化农村生产环境、生态环境和人居环境。加快农村各项社会事业发展，加强农村精神文明建设，完善村党组织领导下的以“四民主、两公开”为核心的村民自治，扩大和发展农村基层民主，提高农民依法行使民主权利的能力，努力建成一大批规划科学、经济繁荣、环境优美、管理民主、生活富裕、社会和谐的农村新社区。
(十六)加大统筹城乡发展的投入。按照建立公共财政体制的要求，调整优化财政支出结构，不断加大城乡一体化建设的投入。落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定，多渠道筹集实施城乡社会保障、社会救助政策措施所需资金，增加对被征地农民就业培训及社会保障的财政投入，逐步建立财政对农村教育、卫生专项转移支付制度，确保欠发达地区农村基础教育和公共卫生服务的必要支出，实现公共财政城乡全覆盖。改进财政资金使用方式，通过运用参与投资、给予资助、贴息支持等办法，引导民间资本投向农村基础设施建设、农村生态环境建设、农村公用事业和农村社区服务业。积极探索建立政策性农业保险制度。进一步深化农村金融体制改革，完善农村金融服务体系，鼓励金融机构加大对“三农”的信贷力度，支持农业、农村经济发展和农村基础设施建设。
四、组织领导
(十七)加强领导，有序推进。统筹城乡发展、推进城乡一体化事关现代化建设全局，各级党委、政府必须高度重视，集思广益，科学决策。主要领导要亲自抓，切实加强调查研究和工作指导。市、县要建立统筹城乡发展、推进城乡一体化工作领导小组，由党委或政府主要领导任组长、分管领导任副组长，结合本地实际，确定相应的目标任务和工作措施，并抓好组织实施。要加强对统筹城乡发展工作的组织协调和督促检查，把统筹城乡发展、推进城乡一体化的工作实绩作为考核各级干部政绩的重要内容，形成分工协作、责任明确、绩效考核的工作机制。
(十八)因地制宜，分类指导。各地要从发展水平、区位条件和资源禀赋等实际出发，进一步明确工作重点，积极探索符合各自实际的统筹城乡发展的路子。经济实力比较强，工业化、城市化进程比较快，农业农村发展基础比较好的环杭州湾地区，要努力成为全省乃至全国统筹城乡发展、推进城乡一体化的先行区。温州、台州、金华等市及其经济强县(市)要进一步加快城市化进程，着力增强城市和中心镇的人口产业集聚能力和对农村的辐射带动力。欠发达地区要把统筹城乡发展作为推进经济社会跨越式发展的强大动力，统筹做好下山脱贫、农民培训、村庄整治、产业发展和城镇建设等各项工作，走出一条城乡联动、加快全面建设小康社会的新路子。
(十九)营造氛围，形成合力。各级党委、政府要积极做好宣传发动工作，进一步增强各级领导干部的统筹意识，提高对统筹城乡发展、推进城乡一体化工作重要性、艰巨性和紧迫性的认识。加大舆论宣传力度，及时总结和宣传统筹城乡发展中的先进典型和经验，调动方方面面的积极性，努力形成全社会关心、支持和参与统筹城乡发展工作的良好氛围。各部门要按照统筹城乡发展的理念，调整工作思路和力量配置，打破条块分割，协调各方力量，整合各种资源，进一步强化服务职能，自觉地把各项工作融入到城乡一体化的大战略中去，形成齐心协力、共同推进城乡一体化的工作格局。
(二十)求真务实，注重实效。各地各部门要大力弘扬求真务实的作风，坚持从实际条件和现实基础出发，真抓实干，不搞形式主义，不搞形象工程；坚持量力而行、尽力而为，不搞盲目攀比；坚持试点先行、典型引路、以点带面；坚持以人为本，把工作的出发点和落脚点放在为群众谋利益上。创新工作机制，坚持政府主导，尊重群众意愿，发挥市场作用，并正确处理好当前与长远、局部和全局、继承和创新的关系，准确把握城乡一体化发展的内在规律，创造性地开展工作。统筹城乡发展、推进城乡一体化是一个系统工程和一项长期的任务，必须坚持不懈、持之以恒，务求实效。
