青海省人民政府关于开展全省乡镇行政区划调整工作的指导意见
青海省人民政府关于开展全省乡镇行政区划调整工作的指导意见
青政[2006]10号
西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：
为加快城市化建设步伐，促进农村经济社会的快速发展，配合乡镇综合改革，科学设置全省行政区划，按照行政区划设置要适应经济社会发展的总体要求，现就我省开展乡镇行政区划调整工作提出如下指导意见。
一、指导思想和原则
以 '三个代表 '重要思想和科学发展观为指导，根据我省经济社会发展的总体要求，深入研究，科学设置全省乡镇行政区划。行政区划调整要有利于社会经济的发展，有利于行政管理和服务，有利于民族团结和进步。通过适度调整全省现有乡镇行政区划，使我省乡镇布局实现规划科学、立足长远、规模适度、布局合理的小城镇体系，加快城镇化建设步伐，促进农村经济社会的快速发展。按照这一指导思想，我省乡镇行政区划调整应坚持以下原则：
（一 ）立足长远，科学规划的原则。要从农村经济社会持续协调发展的长远目标出发，科学规划乡镇行政区域调整方案，合理布局乡镇设置，强化中心镇的优势，加快农村城镇化步伐。优化资源配置，有利于形成有竞争力的支柱产业，以强带弱，以近带远，加快农村经济的发展。
（二 ）因地制宜，实事求是的原则。我省地域辽阔，各地经济社会发展水平差异较大。在制定乡镇区划调整方案时，既要考虑现有规模和经济发展需要，又要考虑历史沿革、民族分布特点、地域条件、资源分布等因素，不搞 '一刀切 '。在制定乡镇行政区划调整方案时，一定要坚持实事求是，自下而上，反复论证，集思广益，乡镇调整有增有减，总体减少，使乡镇区划调整工作建立在科学可行的基础上。
（三 ）调优、调大、调强的原则。调优，即规模布局合理，在区域范围内形成合理的小城镇体系；调大，即在确保管理和服务半径有效的原则下，合并人口少、规模小的乡镇，实行撤小并大，撤弱并强；调强，即调强经济实力，创造条件促进和激活有发展潜力的乡镇迅速发展。
（四 ）便于行政管理和方便群众的原则。乡镇行政区划调整要符合行政区划管理的要求和经济区划规律。既要有利于行政管理，强化服务，方便群众，又要有利于资源优化配置，促进区域经济和城镇化发展。
（五 ）统筹规划，稳步推进，确保稳定的原则。乡镇行政区划调整工作与干部群众利益息息相关，必须统筹规划，稳妥操作，稳步推进，有组织、有计划地按程序进行。要尊重群众的意愿，充分征求基层和群众的意见，妥善解决各类矛盾，做好稳定工作。
（六 ）注重民族团结、维护边界地区稳定的原则。在乡镇调整中，要慎重做好民族乡和边界地区乡镇的调整工作。民族乡涉及党的民族政策，不要轻易撤并；确需撤并的，要征求民族乡少数民族群众和省级民族事务部门的同意。合并后的乡符合国家规定设民族乡条件的，可继续设民族乡。边界地区的乡镇，除人口特别少的予以合并外，原则上不撤并。
二、参照标准和模式
调整乡镇行政区划的参照标准：
（一 ）人口少、经济实力弱、基础设施差、发展后劲不足的乡镇，可考虑合并或就近并入经济实力较强的乡镇。
（二 ）乡政府同驻一地的，可予以合并；地域相近且乡镇规模较小的两个或两个以上的乡镇，可合并设立一个乡镇。
（三 ）铁路、公路沿线，交通便利，两个乡镇政府驻地距离较近，以及乡镇分布过密的、管辖村 （牧 ）委会过少的乡镇原则上可以合并。
（四 ）县城镇 （市、区 ）周围的乡镇，条件成熟的可并入县城镇 （市、区 ）或街道办事处。市辖区内的乡镇可扩大规模，部分城市化水平较高的可改设为街道办事处。
（五 ）为减少因乡镇调整而造成的资产、债权债务分割带来新的矛盾，实现平稳过渡。调整合并一般以整乡镇为建制，如果确需将一个乡镇分开，也要以整村为建制，不宜再将行政村分开。
（六 ）撤乡建镇要符合国家标准，镇政府驻地基础建设要具备一定的规模。确定乡镇驻地，要选定交通便利，具有一定区位优势，有利于建成该地区政治、经济、文化中心，对周围有带动辐射作用的区位。
乡镇行政区划调整可以采取以下几种模式：一是以富带贫，即经济基础弱的乡镇并入经济基础强的乡镇；二是以中心带边缘，即将一般乡镇并入有中心辐射作用的乡镇；三是同类合并，即将资源相同或自然地理条件相同的乡镇合并；四是将交通闭塞的乡向交通条件好的乡镇合并。
三、乡镇行政区划调整的时间安排和方法步骤
乡镇行政区划调整关系到广大干部群众的切身利益，影响面广，政策性强，情况复杂，为顺利完成这项工作，必须有计划、按步骤稳步实施。
（一 ）时间安排：全省乡镇行政区划调整工作从 ２００６年 ２月份开始，到 ２００６年 ７月底结束。
（二 ）方法步骤：进行乡镇行政区划调整，全省以州 （地、市 ）为单位集中进行。
１、科学制定调整方案。依据 《国务院关于行政区划管理的规定 》 （国发 〔１９８５〕８号 ）和省委、省政府的有关通知要求以及本调整方案，各县 （市、区 ）要结合本地实际，研究制定符合本地实际的调整方案，确定实施方案。
２、严格履行审批手续。各县 （市、区 ）政府制定的方案，经州 （地、市 ）政府研究同意后，报省政府审批。
３、精心组织实施。乡镇行政区划调整方案经省政府批准后，各地党委、政府要按照确保稳定、顺利交接、平稳过渡、促进发展的要求，精心组织，周密安排。有计划、有步骤地推进实施。
四、乡镇行政区划调整需要注意的问题
（一 ）加强领导，统一思想。乡镇行政区划调整是一项系统工程，涉及社会、经济等诸多方面，各地一定要坚定信心，统一思想，提高对乡镇行政区划调整工作必要性的认识，在乡镇行政区划调整工作中充分发挥领导作用，各相关部门要密切配合，通力协作，确保乡镇行政区划调整的质量。
（二 ）精简机构，提高效能。各地要根据中央关于乡镇机构改革的有关精神和省委、省政府对机构改革的总体部署，将乡镇行政区划调整与乡镇机构改革、农村税费改革、转变政府职能结合起来统筹考虑，通过乡镇行政区划调整和乡镇机构改革，真正达到精简机构，提高效能，减轻农民负担的目的。
（三 ）严肃纪律，清产核资。清产核资、财务移交是乡镇合并工作中的重点工作。方案一经州 （地、市 ）乡镇行政区划调整领导小组审定，要立即封存拟撤并乡镇的账目、档案、物品和公章，冻结人事关系，进行清产核资。严肃资产管理，防止出现私分、乱占、挥霍国有资产问题。对被撤的乡镇涉及农民利益的集体资产 （包括土地等资源性资产 ）权属不变，债权债务不变，土地承包关系不变，基本核算单位不变。
（四 ）要明确划定调整撤并后乡镇之间行政区域界线。各地制定上报乡镇调整方案时，要附有详细的边界线走向说明，并标绘在 １∶１０万或１∶５万地形图上。乡镇调整方案批准后，各级政府及其民政部门，要立即开展对调整后乡镇行政区域界线的勘定工作，按照全面勘界的要求完成勘界任务，并报省民政厅备案。
（五 ）统筹规划，突出重点。乡镇合并后，新设镇的小城镇建设要以新驻地为重点，加大建设力度，发挥调整后的整合效应，加快发展步伐。要积极盘活被撤并乡镇的固定资产，充分加以利用。要把被撤乡镇驻地作为新设镇的有机组成部分，发挥其在全镇发展中的地位和作用。
（六 ）转变作风，强化服务。乡镇撤并后，有关部门要切实转变作风，立足促进经济社会发展，增强服务意识。直接为农牧民群众生产生活服务的事业站所，要结合乡镇机构改革，按照为'三农 '服务的功能不弱化，提供服务质量不降低的要求，整合服务资源，结合设置，区域覆盖。要采取定点定时服务、上门服务、巡回服务等多种方式，为群众提高便捷快速的服务，认真解决群众生产生活中存在的困难。
青海省人民政府
二○○六年一月二十七日
青政[2006]10号
西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：
为加快城市化建设步伐，促进农村经济社会的快速发展，配合乡镇综合改革，科学设置全省行政区划，按照行政区划设置要适应经济社会发展的总体要求，现就我省开展乡镇行政区划调整工作提出如下指导意见。
一、指导思想和原则
以 '三个代表 '重要思想和科学发展观为指导，根据我省经济社会发展的总体要求，深入研究，科学设置全省乡镇行政区划。行政区划调整要有利于社会经济的发展，有利于行政管理和服务，有利于民族团结和进步。通过适度调整全省现有乡镇行政区划，使我省乡镇布局实现规划科学、立足长远、规模适度、布局合理的小城镇体系，加快城镇化建设步伐，促进农村经济社会的快速发展。按照这一指导思想，我省乡镇行政区划调整应坚持以下原则：
（一 ）立足长远，科学规划的原则。要从农村经济社会持续协调发展的长远目标出发，科学规划乡镇行政区域调整方案，合理布局乡镇设置，强化中心镇的优势，加快农村城镇化步伐。优化资源配置，有利于形成有竞争力的支柱产业，以强带弱，以近带远，加快农村经济的发展。
（二 ）因地制宜，实事求是的原则。我省地域辽阔，各地经济社会发展水平差异较大。在制定乡镇区划调整方案时，既要考虑现有规模和经济发展需要，又要考虑历史沿革、民族分布特点、地域条件、资源分布等因素，不搞 '一刀切 '。在制定乡镇行政区划调整方案时，一定要坚持实事求是，自下而上，反复论证，集思广益，乡镇调整有增有减，总体减少，使乡镇区划调整工作建立在科学可行的基础上。
（三 ）调优、调大、调强的原则。调优，即规模布局合理，在区域范围内形成合理的小城镇体系；调大，即在确保管理和服务半径有效的原则下，合并人口少、规模小的乡镇，实行撤小并大，撤弱并强；调强，即调强经济实力，创造条件促进和激活有发展潜力的乡镇迅速发展。
（四 ）便于行政管理和方便群众的原则。乡镇行政区划调整要符合行政区划管理的要求和经济区划规律。既要有利于行政管理，强化服务，方便群众，又要有利于资源优化配置，促进区域经济和城镇化发展。
（五 ）统筹规划，稳步推进，确保稳定的原则。乡镇行政区划调整工作与干部群众利益息息相关，必须统筹规划，稳妥操作，稳步推进，有组织、有计划地按程序进行。要尊重群众的意愿，充分征求基层和群众的意见，妥善解决各类矛盾，做好稳定工作。
（六 ）注重民族团结、维护边界地区稳定的原则。在乡镇调整中，要慎重做好民族乡和边界地区乡镇的调整工作。民族乡涉及党的民族政策，不要轻易撤并；确需撤并的，要征求民族乡少数民族群众和省级民族事务部门的同意。合并后的乡符合国家规定设民族乡条件的，可继续设民族乡。边界地区的乡镇，除人口特别少的予以合并外，原则上不撤并。
二、参照标准和模式
调整乡镇行政区划的参照标准：
（一 ）人口少、经济实力弱、基础设施差、发展后劲不足的乡镇，可考虑合并或就近并入经济实力较强的乡镇。
（二 ）乡政府同驻一地的，可予以合并；地域相近且乡镇规模较小的两个或两个以上的乡镇，可合并设立一个乡镇。
（三 ）铁路、公路沿线，交通便利，两个乡镇政府驻地距离较近，以及乡镇分布过密的、管辖村 （牧 ）委会过少的乡镇原则上可以合并。
（四 ）县城镇 （市、区 ）周围的乡镇，条件成熟的可并入县城镇 （市、区 ）或街道办事处。市辖区内的乡镇可扩大规模，部分城市化水平较高的可改设为街道办事处。
（五 ）为减少因乡镇调整而造成的资产、债权债务分割带来新的矛盾，实现平稳过渡。调整合并一般以整乡镇为建制，如果确需将一个乡镇分开，也要以整村为建制，不宜再将行政村分开。
（六 ）撤乡建镇要符合国家标准，镇政府驻地基础建设要具备一定的规模。确定乡镇驻地，要选定交通便利，具有一定区位优势，有利于建成该地区政治、经济、文化中心，对周围有带动辐射作用的区位。
乡镇行政区划调整可以采取以下几种模式：一是以富带贫，即经济基础弱的乡镇并入经济基础强的乡镇；二是以中心带边缘，即将一般乡镇并入有中心辐射作用的乡镇；三是同类合并，即将资源相同或自然地理条件相同的乡镇合并；四是将交通闭塞的乡向交通条件好的乡镇合并。
三、乡镇行政区划调整的时间安排和方法步骤
乡镇行政区划调整关系到广大干部群众的切身利益，影响面广，政策性强，情况复杂，为顺利完成这项工作，必须有计划、按步骤稳步实施。
（一 ）时间安排：全省乡镇行政区划调整工作从 ２００６年 ２月份开始，到 ２００６年 ７月底结束。
（二 ）方法步骤：进行乡镇行政区划调整，全省以州 （地、市 ）为单位集中进行。
１、科学制定调整方案。依据 《国务院关于行政区划管理的规定 》 （国发 〔１９８５〕８号 ）和省委、省政府的有关通知要求以及本调整方案，各县 （市、区 ）要结合本地实际，研究制定符合本地实际的调整方案，确定实施方案。
２、严格履行审批手续。各县 （市、区 ）政府制定的方案，经州 （地、市 ）政府研究同意后，报省政府审批。
３、精心组织实施。乡镇行政区划调整方案经省政府批准后，各地党委、政府要按照确保稳定、顺利交接、平稳过渡、促进发展的要求，精心组织，周密安排。有计划、有步骤地推进实施。
四、乡镇行政区划调整需要注意的问题
（一 ）加强领导，统一思想。乡镇行政区划调整是一项系统工程，涉及社会、经济等诸多方面，各地一定要坚定信心，统一思想，提高对乡镇行政区划调整工作必要性的认识，在乡镇行政区划调整工作中充分发挥领导作用，各相关部门要密切配合，通力协作，确保乡镇行政区划调整的质量。
（二 ）精简机构，提高效能。各地要根据中央关于乡镇机构改革的有关精神和省委、省政府对机构改革的总体部署，将乡镇行政区划调整与乡镇机构改革、农村税费改革、转变政府职能结合起来统筹考虑，通过乡镇行政区划调整和乡镇机构改革，真正达到精简机构，提高效能，减轻农民负担的目的。
（三 ）严肃纪律，清产核资。清产核资、财务移交是乡镇合并工作中的重点工作。方案一经州 （地、市 ）乡镇行政区划调整领导小组审定，要立即封存拟撤并乡镇的账目、档案、物品和公章，冻结人事关系，进行清产核资。严肃资产管理，防止出现私分、乱占、挥霍国有资产问题。对被撤的乡镇涉及农民利益的集体资产 （包括土地等资源性资产 ）权属不变，债权债务不变，土地承包关系不变，基本核算单位不变。
（四 ）要明确划定调整撤并后乡镇之间行政区域界线。各地制定上报乡镇调整方案时，要附有详细的边界线走向说明，并标绘在 １∶１０万或１∶５万地形图上。乡镇调整方案批准后，各级政府及其民政部门，要立即开展对调整后乡镇行政区域界线的勘定工作，按照全面勘界的要求完成勘界任务，并报省民政厅备案。
（五 ）统筹规划，突出重点。乡镇合并后，新设镇的小城镇建设要以新驻地为重点，加大建设力度，发挥调整后的整合效应，加快发展步伐。要积极盘活被撤并乡镇的固定资产，充分加以利用。要把被撤乡镇驻地作为新设镇的有机组成部分，发挥其在全镇发展中的地位和作用。
（六 ）转变作风，强化服务。乡镇撤并后，有关部门要切实转变作风，立足促进经济社会发展，增强服务意识。直接为农牧民群众生产生活服务的事业站所，要结合乡镇机构改革，按照为'三农 '服务的功能不弱化，提供服务质量不降低的要求，整合服务资源，结合设置，区域覆盖。要采取定点定时服务、上门服务、巡回服务等多种方式，为群众提高便捷快速的服务，认真解决群众生产生活中存在的困难。
青海省人民政府
二○○六年一月二十七日
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