上诉人（原审被告）澄迈县人民政府。
法定代表人杨某某，县长。
委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南泛华高速公路股份有限公司，住海口市金贸区百金城小区。
法定代表人焦某某，董事长。
委托代理人陈帆，海南颖川律师事务所律师。
上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）因被上诉人海南泛华高速公路股份有限公司（以下简称泛华公司）诉其无偿收回国有土地使用权一案，不服海南省海南中级人民法院于２００７年２月６日作出的（２００７）海南行初字第２８号行政判决，于２００７年３月２日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院２００７年３月２０日受理后，依法组成合议庭，于２００７年５月２５日上午在本院第二审判庭公开开庭审理本案，上诉人澄迈县政府的委托代理人廖波，被上诉人泛华公司的委托代理人陈帆到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明，１９９３年，经澄迈县土地管理局与海南大同物业发展有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，并经澄迈县人民政府报原海南省土地管理局函复，即同意澄迈县土地管理局征用老城镇老城管区X村西侧旱地４０７．７亩土地出让给海南大同物业发展有限公司作为兴建大同生活商住小区用地。１９９７年，海南大同物业发展有限公司向澄迈县国土局申请将上述４０７．７亩土地使用权人变更为泛华公司。同年，澄迈县政府同意该公司申请，并给泛华公司颁发了老城国用（１９９７）字第１１１号《国有土地使用证》。１９９９年４月７日，海南中级人民法院根据申请人大连市政工程公司海南分公司的申请，作出（１９９９）海南立保字第７号民事裁定书，将澄迈县X镇X村的土地４００亩［土地证号为老城国用（１９９７）第１１１号］土地进行查封。１９９９年１１月２日，澄迈县政府同意泛华公司将上述４０７．７亩土地有偿转让３４．５亩给澄迈种植发展有限公司，作为兴建＂龙凤花园＂商住小区项目使用。土地被转让后，同年十一月，澄迈县政府给泛华公司颁发了老城国用（１９９９）字第３５９号《国有土地使用证》（以下简称３５９号《国土证》）。该证登记＂土地使用权面积为２３５０９５．３７２平方米；四至是东至恒昌公司、南至六合市场、西至澄迈种植发展有限公司、北至老城管理区。＂２０００年９月４日，海南中级人民法院依据已发生法律效力的（１９９９）海南经初字第２０号民事判决，作出（２０００）海南法执字第２－３号民事裁定书，解除该院（１９９９）海南立保字第７号民事裁定书中对泛华公司位于澄迈县X镇X村南侧１００亩土地的查封；同时裁定将上述１００亩土地使用权归案外人张安平以抵偿所欠张安平的债务。海南中级人民法院向澄迈县国土局发出协助执行通知书，要求澄迈县国土局将上述１００亩土地过户到张安平名下。２００３年１月２３日，澄迈县国土环境资源局根据海南中级人民法院（２０００）海南法执字第２－３号协助执行通知书，注销了３５９号《国土证》。同年８月２０日，海口市中级人民法院作出（２００３）海中法民二初字第７７－１号民事裁定书，裁定冻结泛华公司资金５２０４万元或等额财产。同时向澄迈县国土环境资源局发出协助执行通知书，协助执行以下内容：一、将泛华公司位于澄迈县X镇X村旧址的１８１．７５５亩商住用地，国有土地使用证号为老城国用（１９９９）字第３５９号进行查封。二、未经本院许可不得以任何形式对该土地进行拍卖、变卖、转让、质押、抵押等。２００４年１２月３０日，澄迈县国土环境资源局在《海南日报》上刊登公告＂告知拟依法无偿收回３５９号国土证登记的１２．１１７公顷国有土地使用权，如用地单位有异议，可提出申辩意见，要求听证的应当自本事先告知书登报之日起３日内提出，逾期未提出的，视为放弃申辩和听证的权利＂。２００５年４月１日，澄迈县政府作出澄府（２００５）４０号《关于依法无偿收回海南泛华高速公路有限公司１２．１１７公顷国有土地使用权的决定》（以下简称４０号《决定》），主要内容为＂海南泛华高速公司有限公司：１９９３年９月２７日，原海南省土地管理局以琼国用（１９９３）１８２号文批准征用并有偿出让位于老城镇X村西侧地段（道辅村旧址）４０７．７亩旱地给海南大同物业发展有限公司，作为兴建大同生活商住小区用地。１９９７年，该公司以该宗土地作为股本金投资入股你公司，将该宗地使用权名称变更为你公司，并办理了国有土地使用变更手续。经查，你公司从取得该宗国有土地使用权至今，一直未投入资金进行开发建设，致使土地闲置达两年以上。现依照《海南省闲置建设用地处置规定》第三条、海南省人大常委会《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条第（一）项规定，县政府决定依法无偿收回你司上述土地中的１２．１１７公顷国有土地使用权，并注销其土地权源证明材料＂。同年５月１１日，澄迈县政府在《海南日报》刊登公告，告知泛华公司在登报之日起６０日内到澄迈县老城开发区管理委员会领取决定书，逾期视为送达。２００６年９月２９日，澄迈县政府书面答复泛华公司如对４０号《决定》不服，可通过法定程序予以解决。
一审法院认为，澄迈县政府作出４０号《决定》后，没有送达原告，在《海南日报》上刊登的告知公告未告知泛华公司起诉期限，而本案不属复议前置案件，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，原告２００５年５月１１日知道被告作出的具体行政行为，其起诉期限应截止至２００７年５月１１日，故本案原告起诉未超过法定的起诉期限。
本案审查的具体行政行为是澄迈县政府作出的４０号《决定》。首先，争议地原由澄迈县国土局依法出让给海南大同物业发展有限公司，而后，经该公司申请，澄迈县政府同意将上述土地使用权人变更为泛华公司并给该公司颁发了老城国用（１９９７）字第１１１号《国土证》。在泛华公司取得争议地的合法使用权后，争议地又被法院裁定予以查封，导致原告无法进行开发建设。因此澄迈县政府认定泛华公司取得该宗国有土地使用权至今，一直未投入资金进行开发建设，致使土地闲置达两年以上属认定事实不清。同时，澄迈县政府适用《海南省闲置建设用地处置规定》第三条及海南省人大常委会《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条第（一）项规定作出无偿收回涉案土地使用权属适用法律错误。理由是本案所涉土地尚未开发，其不属于停缓建工程，亦不属于《海南省闲置建设用地处置规定》第三条规定的情形。其次，本案所涉土地已被海口市中级人民法院查封，该查封具有法律约束力。在土地仍被查封的状态下，澄迈县政府未经裁定查封的法院解除司法限制措施或法院许可的情况下，单方决定无偿收回被查封的土地使用权，该行政行为不能对抗法院的司法行为，故该收地行政行为是无效行为。第三，海南大同物业发展有限公司将４０７．７亩土地使用权转让给泛华公司后，澄迈县政府给泛华公司登记的土地总面积为２６７８７１．４１平方米（折４０１．８亩），而后，泛华公司又将４０８．１亩土地中的３４．５亩转让给澄迈种植发展有限公司。土地被转让后，澄迈县政府给该公司颁发老城国用第３５９号《国土证》登记的土地是２３５０９５．３７２平方米，余下的其他土地的具体状况，澄迈县政府作出的４０号《决定》没有认定清楚，亦属认定事实不清。第四，澄迈县政府认定本案所涉土地为闲置土地，没有依法通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案就作出收地决定，违反《闲置土地处理办法》第三条规定，属违反法定程序。故澄迈县人民政府作出的４０号《决定》依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第１、２目规定，判决撤销澄迈县政府作出的４０号《决定》。
上诉人澄迈县政府上诉称，一、原审判决认定上诉人未将收地决定送达被上诉人是错误的。上诉人在不能将收地决定直接送达被上诉人的情况下，在《海南日报》上刊出公告送达，符合《民事诉讼法》第八十四条的送达条件，应视为已送达。二、原审判决认定因被上诉人土地被法院查封，被上诉人无法开发建设，故上诉人认定被上诉人土地闲置达两年以上是认定事实不清，是错误的。查封并不限制土地开发行为，原审判决称被上诉人因土地被查封而不能进行开发建设是毫无事实和法律依据的。三、被上诉人土地闲置达两年以上，属《海南省闲置建设用地处置规定》第三条规定的情形，且也符合《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条第（一）项规定的未动工开发土地的情形，上诉人适用前述两条法律规定并无错误。四、原审判决认定上诉人决定收回处于查封期间的闲置土地是无效行为错误。根据海南省人大常委会法制工作委员会琼人法函［２００４］１５号答复，市、县、自治县人民政府可以先依法作出无偿收回土地使用权决定后，再函请有关法院依法及时解除查封，故上诉人作出澄府［２００５］４０号决定收回处于查封期间的土地使用权并不违法。请求：撤销一审判决；维持４０号《决定》。
被上诉人泛华公司辩称，一审认定政府公告送达错误及泛华公司起诉没有超期限是正确的。被收回的土地闲置是事实，但闲置是有原因的，是有障碍造成无法开发的。该地闲置不属《海南省闲置建设用地处置规定》第三条及《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条第（一）项规定的情形，收地决定适用法律错误。该地政府收回时，尚处于被海口中院查封状态。政府行政行为不能对抗国家司法行为。政府收地决定还存在认定事实不清与违反法定程序的问题。原审认定事实清楚，适用法律正确，判决撤销政府收地决定正确，应予维持。被答辩人上诉无理，应予驳回。
本院认为，导致泛华公司不能对本案所涉土地进行开发建设的原因有：１９９７年８月泛华公司取得土地使用权后，１９９９年４月海南中级人民法院的查封、２０００年经法院裁定将其中的１００亩抵债给他人，而未明确四至、２００３年澄迈县政府将第３５９号《国土证》予以注销而未重新给泛华公司颁证，导致其权属不明及海口市中级人民法院２００３年８月的查封等。在上述事实存在的情况下，澄迈县政府在４０号《决定》仅认定泛华公司一直未投入资金进行开发建设，致使土地闲置达两年以上，并据此将泛华公司的１２．１１７公顷的土地使用权予以无偿收回，属认定事实不清、证据不足。
此外，澄迈县政府收回使用权的１２．１１７公顷土地仅是泛华公司拥有使用权的土地中的部分土地，而澄迈县政府在收地决定中未明确该收回土地的四至，亦属认定事实不清。
澄迈县政府认定的事实不符合《海南省闲置建设用地处置规定》第三条规定的情形；其适用海南省人民代表大会常务委员会《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条第（一）项的规定，说明被收回土地存在被法院查封的事由，但澄迈县政府在处理决定中并未认定该地存在被法院查封的事实。故应认定其适用法律法规错误。
澄迈县政府未按照《闲置土地处理办法》第三条的规定依法通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案就作出收地决定，程序违法。
综上，澄迈县政府作出的收地决定认定事实不清、证据不足，适用法律法规错误，程序违法，应予撤销。一审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，判决结果正确，应予维持。澄迈县政府的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一、二审案件受理费共计２００元由澄迈县政府负担。
本判决为终审判决。
审判长杨某余
代理审判员陈建
代理审判员王华
二〇〇七年六月二十八日
书记员赵道远
