上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市X路１９号。

法定代表人陈某甲，市长。

委托代理人黄某某，海口市国土环境资源局公务员。

委托代理人符某某，海口市国土环境资源局公务员。

上诉人（原审第三人）王某某，男，６１岁，海口市人，住（略）。

委托代理人余卫华，海南信达律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）罗某，男，１９４３年５月１０日出生，汉族，住（略）。

委托代理人蒙荣雄，海南海大平正律师事务所律师。

上诉人海口市人民政府（以下简称市政府）、王某某因被上诉人罗某诉海口市人民政府土地管理处理决定一案，不服海南省海口市中级人民法院２００６年１２月１９日作出的（２００６）海中法行初字第８４号行政判决，市政府和王某某分别于２００７年１月１２日和２００６年１２月２８日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００７年３月２０日受理，依法组成合议庭，并于２００７年６月６日下午在本院第一审判庭公开开庭审理。市政府的委托代理人黄某某、符某某，王某某及其委托代理人余卫华，罗某的委托代理人蒙荣雄等到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。

经审理查明，２０００年，王某、王某某等王某多人向原琼山市规划土地管理局申请办理府城镇云露居委会甘蔗园３９号土地登记发证，该局于同年１月２０日在《海南日报》上刊登了《关于地籍调查征询异议的通告》，罗某、薛某某、陈某乙等人提出异议，其中罗某以其持有的１９５３年《国有土地使用证》对王某Ｈ－０２－１９４－２５宗地提出异议。２００１年９月１８日，琼山市X镇云露居民委员会作出《调解意见书》，该意见认为土改时甘蔗园３９号王某某的房屋没有被政府没收；罗某持１９５３年《国有土地使用证》所主张该宗地的使用权及房产权无法认定，为无效证据。２００３年８月６日，海口市琼山区X镇大园社区居民委员会作出《关于甘蔗园３９号王某祖房情况的调查及意见》，该意见也认为甘蔗园３９号（原６９号）房屋解放后没有被政府没收，其产权归王某所有；罗某所持１９５３年《国有土地使用证》所主张王某第四进宗地的使用权及房产权无法认定，为无效证据。

２００２年３月２５日，罗某向原琼山市国土环境资源局提出对府城镇X村８７号老地约５２平方米办理更换土地使用证的申请。同年４月３日，琼山市X镇大园社区居民委员会开具证明书，证明辖区X街罗某于１９７６年前建宅，其四至东至王某用地，西至王某用地，南至罗某用地，北至王某用地，面积５２．５２平方米，土地界限清楚，四邻无纠纷异议情况属实。同年３月１０日，琼山市规划土地管理局对罗某申请登记的宗地发出《关于地籍调查征询异议的通告》。同年１２月５日，原琼山市人民政府向罗某颁发了琼山籍国用（２００２）第０１－０２０００号《国有土地使用证》（以下简称０２０００号土地证），土地使用面积为５２．５２平方米。

２００４年１１月３０日，王某某向海口市国土环境资源局（以下简称市国土局）递交《关于注销罗某持有国有土地使用证报告》，申请注销罗某的０２０００号土地证。同年１２月５日，海口市琼山区X镇大园社区居民委员会出具了＂关于我社区于２００２年４月３日出具罗某土地证明书无效＂，决定注销的书面证明。其后，市国土局于２００５年８月１７日、２０日对罗某等四人作了调查。２００６年２月２２日市政府作出市土权（２００６）５号《关于撤销琼山籍国用（２００２）第０１－０２０００号〈国有土地使用证〉的处理决定》（以下简称５号处理决定），该决定内容为，＂罗某持有的琼山籍国用（２００２）第０１－０２０００号《国有土地使用证》系原琼山市国土环境资源局于２００２年１２月５日依据大园社区居民委员会出具的旧宅基地证明书而登记确权的。现根据王某某提出的异议申请，海口市国土环境资源局对该宗地重新复查，认定该地是王某的祖宅基地，大园社区居民委员会也认为２００２年４月３日出具的权源证明书有误。根据《土地登记规则》第七十一条规定，决定注销该宗土地登记和撤销琼山籍国用（２００２）第０１－０２０００号《国有土地使用证》。＂罗某不服该决定，经向海南省人民政府提出行政复议未果后，遂向法院提起行政诉讼。

原判认为，市政府作出的市土权（２００６）５号《关于撤销琼山籍国用（２００２）第０１－０２０００号〈国有土地使用证〉的处理决定》就其性质而言，属于土地权属争议的处理决定。该决定事实上已经对一宗多年来存有争议的土地使用权归属作出了明确的决定，即认定该地是王某（王某某）的祖宅基地，并在此基础上撤销了颁发给罗某的《国有土地使用证》，注销其土地登记。但是，市政府适用《土地登记规则》第七十一条＂土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记＂的规定，作出上述决定，属于适用法律不当。２０００年１月，土地主管部门已在《海南日报》上为王某某申请土地（包括争议宗地）登记发布了征询异议通告，但因罗某等人提出异议，而没有进行土地登记。其后虽经府城云露居委会和府城镇大园社区居委会作出调查意见，但政府部门并没有对争议地进行确权。２００４年１１月，王某某得知曾发生争议的宗地已被罗某申请登记并领取土地使用证后，王某某向市国土局递交《关于注销罗某持有国有土地使用证报告》。至此，市政府应当按照法定的确权程序对争议宗地进行必要的调查，审查核实争议双方提供的土地权源证据，并在查明事实的基础上依照法律规定作出确权决定。同时根据确权决定的结果作出撤销或维持罗某已取得的《国有土地使用证》的决定。市政府没有按照法定程序组织争议双方进行土地确权，仅以市国土局重新复查认定该地是王某的祖宅基地，和府城镇大园社区居委会认为２００２年４月３日出具的证明有误为由，作出５号处理决定，认定事实不清，违反法定程序。市政府辩称该决定只是对土地错误登记行为的更正，并不影响对争议土地的确权，该辩解理由不能成立。因为罗某主张其申请土地登记时除了提供大园社区居委会的证明，还提供了罗某于１９５３年取得的《国有土地使用证》，并且在登记申请中写明要求换发土地使用证。市政府或其土地主管部门若未对该《国有土地使用证》进行审查或在未否定其权源效力之前，撤销罗某取得的土地使用证显然是不当的。其次，市政府只有在同意或者接受土地主管部门对争议土地的复查意见，即＂认定该地是王某的祖宅基地＂的基础上才会作出撤销罗某土地使用证的处理决定，那么事实上等于未调查取证便已经有了结论，其后要进行的确权程序是否还有必要，是否还能保证公正便会成为问题。综上所述，市政府作出的处理决定认定事实不清，适用法律不当，违反法定程序。罗某请求撤销该处理决定的理由成立，本院予以支持。市政府应对争议宗地重新作出处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第２、３目之规定，判决如下：一、撤销市政府作出的市土权（２００６）５号《关于撤销琼山籍国用（２００２）第０１－０２０００号〈国有土地使用证〉的处理决定》；二、市政府应依法定程序重新作出处理决定。

市政府上诉称：一、市政府作出撤销０２０００号土地证的具体行政行为，认定事实清楚，程序合法，符某法律法规规定。王某某于２００４年１１月３０日向土地管理部门提出申请，认为其位于府城镇大园社区X村３９号祖宅地被登记在罗某的名下，请求注销罗某所持有的０２０００号土地证。土地管理部门对０２０００号土地证所在宗地进行卷宗查档、实地调查、现场取证并专访有关当事人，查明２０００年王某某等多人就该地曾向原琼山市规划土地管理局申请办理土地登记发证，并在《海南日报》刊登征询异议通告，后因罗某等人提出异议而未能办理登记手续。原琼山规划土地管理局曾委托府城镇云露居委会、府城镇大园社区居委会、府城镇土地管理所进行调查并组织调解，均认为该土地为王某祖宅地。２００２年，由于原琼山市规划土地管理局工作人员的疏忽，将尚处于争议的土地给罗某颁了证，该行为违背了《土地登记规则》第十七条、六十七条、七十一条之规定。另查明，罗某申请土地登记的土地权源证明系２００２年４月３日由府城镇大园社区居委会出具的，该居委会于２００４年１２月５日注销了该证明，罗某不再具有合法的土地权属来源证据。二、一审法院的认定混淆了＂撤证行为＂和＂土地确权行为＂这两种性质不同，采用处理方式、法律程序及适用法律法规亦不同的行政行为的概念和本质区别，势必造成判决错误。罗某取得土地证后，政府依据规定不应当也不可能再进行土地确权，只能依法对颁证行为的正确与否来决定维持或撤销，在通过一系列详细的调查取证后，有充分证据表明，给罗某颁发土地证程序上的确不符某《土地登记规则》第六十七条第二项＂土地争议尚未解决的土地登记应暂缓登记＂之规定。因此，市政府作出５号处理决定的具体行政行为充分表明市政府知错即改，勇于纠错的态度，履行了政府的工作职责，避免因行政行为不作为给政府的形象造成不良影响。同时，为下一步彻底解决罗某与王某某之间的土地争议而启动的土地确权工作程序扫除障碍，避免出现同一宗地有两个具有法律效力的证明文件这种＂一女二嫁＂现象而造成法律上的不严肃性。一审法院将５号撤证决定定性为＂土地权属争议的处理决定＂，但该处理决定从始至终都未对该宗地的土地权属予以明确，有的仅仅是政府的下属土地管理部门所作出的意见即＂认定该地是王某祖宅基地＂。根据法律规定，土地权属的归属问题应由县级以上人民政府在经过法定程序后方能作出决定，土地管理部门提出的仅是依据调查情况提出的工作意见而已。可见，一审法院混淆了＂撤证行为＂和＂土地确权行为＂这两种不同的行政行为，作出的判决是错误的。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，维持市政府作出的５号处理决定，驳回罗某的全部诉讼请求。

王某某上诉称：本人２０００年对本案涉案土地提出土地使用权登记申请，因罗某提出异议致使该地正在调查中。２００２年罗某也对本案涉案土地提出土地使用权登记申请，早在２００１年９月１８日府城镇云露居委会的调解意见书中，已认定该土地在土改时没有被政府没收，且无法认定该土地属罗某所持１９５３年《国有土地使用证》主张的土地。在土地争议尚未解决、土地来源相冲突的情况下，原琼山市规划土地管理局就给罗某颁发０２０００号土地证，违反了《土地登记规则》第六十六条、六十七条的规定。此时，政府只能对所颁发的土地证是否正确进行审查决定维持或撤销，不可能再对颁证土地进行确权。如果按一审法院所述本案＂先确权再撤证＂的程序去做，势必造成在同一宗地上出现两个具有法律效力的证明文件，即：一个有效的土地证，一个是政府的确权决定书。２００４年１１月３０日本人得知土地管理部门给罗某颁证后，向土地管理部门请求撤销罗某的土地证。土地管理部门对此进行复查，经调查取证，查清了事实，依法作出５号处理决定，一审法院却因调查的证据中有王某祖宅的字眼，就得出＂未调查取证便已经有了结论＂，继而作出片面地推断将来可能影响确权的认定是错误的。一审法院将推论作为审判断案的依据，违反了法律法规的规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，严重违反审判原则，恳请二审法院依法改判，维持市政府的５号处理决定。

罗某答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应该予以维持。该土地证是经公告无异议后方办理的，不存在土地争议尚未解决的情况。该宗地的权属来源不仅有大园社区居民委员会的证明，还有１９５３年的土地证。申请书中也说明是办理更换新的土地使用证。市政府作出撤销土地证的主要证据调查笔录存在严重瑕疵，没有行政执法人员的签名，不能作为作出具体行政行为的合法依据。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。

本院认为，市政府所作出的５号处理决定，不是针对双方的纠纷而作出的处理，而是行政机关对自己的行政行为自我纠错而作出的行政决定，处理决定的内容是注销土地登记和撤销颁发的土地证，并没有对双方争议的土地权属作出确定。虽然该文中提到＂认定该地是王某的祖宅基地＂，但这是海口市国土环境资源局提出的复查意见的表述，并不是市政府对双方土地权属争议的认定。一审判决认定市政府作出的５号处理决定属于土地权属争议的处理决定是错误的。

从本案查明的事实看，在２０００年王某某提出申请办理土地登记时，罗某等人就提出异议，之后，府城镇云露居委会、府城镇大园社区居民委员会分别作出调解意见及调查意见，但政府并没有对土地权属争议作出处理。在土地权属存在争议的情况下，政府应当依法进行处理后，再行登记，原琼山市人民政府给罗某颁发土地证，违反了《土地登记规则》第十七条的规定。因此，市政府作出注销罗某土地证的决定并无不妥，一审判决撤销市政府作出的５号处理决定错误，应予纠正。

综上，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：

一、撤销海口市中级人民法院（２００６）海中法行初字第８４号行政判决；

二、维持市政府市土权［２００６］５号《关于撤销琼山籍国用（２００２）第０１－０２０００号〈国有土地使用证〉的处理决定》。

一、二审案件受理费共计２００元由罗某负担。

本判决为终审判决。

审判长林玉冰

代理审判员王某

代理审判员陈某

二００七年六月七日

书记员赵道远