上诉人（原审原告）海口市秀英区X镇X村委会第二经济社，住所地海口市秀英区X镇X村。
法定代表人吴某甲，该社主任。
委托代理人唐晓烨，海南天皓律师事务所律师。
委托代理人吴某乙，海口市秀英区X镇X村委会第二经济社社员。
被上诉人（原审被告）海口市秀英区人民政府，住所地海口市X路１号。
法定代表人曹某某，区长。
委托代理人李云宝、黄某某，海南维特律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）海口市秀英区X镇X村委会第十四经济社，住所地海口市秀英区X镇X村。
法定代表人林某丙，社长。
委托代理人林某丁，男，汉族，１９５３年７月１４日出生，住（略）。
海口市秀英区X镇X村委会第二经济社（以下简称环湖二社）因其诉海口市秀英区人民政府（以下简称秀英区政府）及第三人海口市秀英区X镇X村委会第十四经济社（以下简称东溪十四社）土地确权一案，不服海口市中级人民法院于２００６年１２月１２日作出的（２００６）海中法行初字第７０号行政判决，于２００７年１月４日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００７年３月１６日受理后，依法组成合议庭，并于２００７年５月１１日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。环湖二社的法定代表人吴某甲、委托代理人唐晓烨、吴某乙，秀英区政府的委托代理人李云宝、黄某某，东溪十四社的委托代理人林某丁到庭参加诉讼。本案经报请最高人民法院批准延长审限２个月至２００７年７月１６日，现已审理终结。
原审认定，争议地位于东山镇中部，双方俗称＂汕头岭＂、＂村尾岭＂，面积为１２．０７亩，四至为东、西、北均为环湖二社的土地，南至环湖第一、第十三、第十四社宗地。土地现状为林某、墓地。争议土地，在土地改革时没有分配并发证给任何一方争议当事人，１９６２年实施《农村人民公社工作条例修正草案》时也没有将争议地划归某一方当事人。争议地现状存有环湖二社村民种植的成片林某面积４．４４亩，东溪十四社的村民成片墓地有２．９５亩和其他土地４．６８亩。秀英区政府根据调查的情况，依法组织了调解，但是无法使双方当事人达成协议，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《海南省确定土地权属若干规定》第十八条的规定，作出３７号《决定》，将争议土地中４．４４亩林某确定归环湖二社所有，２．９５亩墓地确定归东溪十四社所有，余下４．６８亩双方各享有２．３４亩土地的所有权。该《决定》送达后环湖二社不服，向海口市人民政府提起了行政复议申请，海口市人民政府于２００６年８月２４日作出海府复决字（２００６）７２号行政复议决定书，维持了秀英区政府秀府〔２００６〕３７号《关于土地权属争议处理的决定》（以下简称３７号《决定》），环湖二社仍不服，遂诉。
原审认定以上事实的证据有秀英区政府作出的土地协查调查笔录、证明材料，清点坟墓记录等证据。
原审认为，环湖二社提供的证据只能证实在争议地中４．４４亩林某归其所有，不能证实争议地的其他部分也为其所有。环湖二社称＂四固定＂时政府已将争议地固定给其，但其并未提供证据证实。东溪十四社已提供证据证实并经秀英区政府现场清点，东溪十四社使用的成片墓地有２．９５亩，因环湖二社并不能提供证据证实东溪十四社曾建有的成片墓地２．９５亩为其所有，秀英区政府根据历史使用情况把２．９５亩的墓地确权给东溪十四社所有并无不妥。余下４．６８亩土地，双方均无法提供充分的证据证实归各自所有，在此情况下，秀英区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《海南省确定土地权属若干规定》第十八条的有关规定确定双方各得一半并无不妥。综上，秀英区政府作出的３７号《决定》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，应予维持。根据最高人民法院《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持秀英区政府于２００６年３月１５日作出的３７号决定，案件受理费人民币１００元，由环湖二社承担。
上诉人环湖二社不服，上诉请求撤销一审判决，撤销３７号决定，责令秀英区政府将争议的１２．７亩土地全部确权给上诉人。其理由如下：一、一审法院认定事实不清。１、国家在１９５４年土改时已将争议地分配给上诉人，该地来源及四至此前从未发生争议，上诉人提交的１９７９年东山公社行政图清楚显示争议地系环湖范围内的土地，证明１９６２年四固定时争议地已固定给上诉人集体所有。２、争议地自１９５４年至今，一直由上诉人使用，连续使用已超过２０年。１９７８年农村实行联产承包责任制时，该地分包给农民造林。争议地上均有上诉人种植的林某，不是荒地，秀英区政府将上诉人已种植林某的２．３４亩土地确权给东溪十四社错误。３、一审认定东溪十四社使用该地的事实错误，其在争议地上存在的坟墓大都为解放前形成，其余的系２００３年清明节该社林某清形成，将坟墓作为认定东溪十四社使用土地的事实依据并将２．９５亩土地确权给其错误。４、秀英区政府未依法组织当事人到现场指界调查，程序违法。二、一审判决适用法律错误。
被上诉人秀英区政府答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确．争议地在土改四固定时均没有确定给上诉人，争议地上有上诉人种植的４．４４亩林某，２．９５亩为东溪十四社的坟墓，其他土地上有一些零星的坟墓和林某。政府已通知当事人到场指界，有界址图上的签字为证，且争议地四至清楚无需指界，对争议地进行划分时因双方矛盾太大无法集中他们指界，但已组织争议双方对成片墓地进行清点，程序并无不当。请求维持一审判决，维持３７号处理决定。
被上诉人东溪十四社答辩称：１、上诉人称土改四固定时争议地已分配给其不是事实，也未提供证据证明，行政规划图不能代表土地权属，东溪十四社的土地属插花地。地上林某葬坟可证明２５０余年来争议地属于东溪十四社。２、上诉人在争议地上种植林某只有４．４４亩，其种植时间也不到２０年，且是其个别村民占地所为，确权工作开始后，上诉人还不顾制止赶种了一些树木。
二审期间上诉人提交了以下新证据：１、《广东省琼山县第六区X村农业税分户清册》（以下简称《分户清册》），拟证明本案争议地于１９５４年土改时已分配给上诉人。上诉人称该证据于２００６年１１月２２日从海口市琼山区档案馆取得，因此前多次查询该馆均称该档案无法查到，直至一审庭审后才找到，属于一审时举证不能的证据，系一审后出现的新证据，应作为定案依据。２、环湖村委会出具的《证明书》１，拟证明《分户清册》中所表述的＂村X村＂即＂瑞美村＂，是上诉人的前称及争议地一直由上诉人使用。３、环湖村委会出具的《证明书》２，拟证明争议地自１９５４年一直由上诉人使用。４、证人许某某的证言，拟证明行政机关在作出具体行政行为过程中进行调查取证，却不将笔录附卷，导致认定事实错误；证人吴某戊的证言，拟证明其一家自土改一直在争议地上进行耕作使用。上述证人出庭作证有困难，不出庭作证，仅提供书面证言。５、上诉人自拍的照片，拟证明上诉人一直使用该地，争议地不存在４．６８亩荒地，２．９５亩墓地上也存在上诉人种植的树木。
二被上诉人对证据１进行了质证，秀英区政府认为《分户清册》上所记载的地名与争议地不一致，且上诉人不能提供证据证明记载的土地就是争议地。东溪十四社同意上述质证意见，并提出《分户清册》不是土地确权的文件。经查，上诉人提供的《分户清册》中所记载的土地为＂隆园园＂、＂上坡园＂等名称，与争议地的名称不一致，上诉人在向区政府提出确权申请时也未提到《分户清册》中所记载的地名，其不能提供证据证明《分户清册》上记载的土地就是争议地，故该证据与待证事实没有关联性，由此证据２就没有了质证意义。二被上诉人均认为证据２、３、４是上诉人无正当理由在二审才提交的新证据，违反证据规则的有关规定，不应作为定案依据，不同意质证。经查，上诉人未说明二审提交该新证据的正当理由，本院同意二被上诉人对证据２、３、４发表的意见。
上诉人认为一审认定事实不清，提出的上诉理由１经查，上诉人提供的证据不能证明国家在土改时已将争议地分配给上诉人，理由如前所述。另外，上诉人提交的１９７９年东山公社行政图虽显示争议地在环湖范围内，但因农村存在插花地的情况，故行政图不是土地权属的确认文件；其提出的上诉理由２经查，各方对上诉人在争议地上种植了４．４４亩林某均无争议，但上诉人从何时开始使用没有证据证明。另争议地上有２．９５亩地存在东溪十四社的坟墓也是事实。上诉人未能提供证明其自１９５４年至今或连续２０年使用整个争议地的合法有效证据；其提出的上诉理由３经查，一审认定东溪十四社在争议地上存在２．９５亩坟墓的事实并无不当。秀英区政府是在争议双方均不能举出有效证据证明争议土地的归属情况下，根据具体情况作出的确权决定，并未将东溪十四社在争议地上埋坟的情况作为其土地权属证据直接采纳；其提出的上诉理由４经查，秀英区政府确权前制作了一份界线核定书，但在其上签名盖章的是环湖村委会，没有证据证明环湖村委会已取得上诉人的合法授权。秀英区政府也承认对争议地划分时未通知争议双方到场。因争议双方对争议地的四至及总面积均无异议，且秀英区政府对争议地的划分是争议双方均未能举证证明其权属的情况下依职权划分，争议双方无需指界，政府只需在确权文件中表述清楚即可。秀英区政府在确权程序中未严格依照指界程序办理，存在瑕疵，但不足以成为撤销３７号决定的理由。综上，一审认定事实清楚，本院予以认可。
上诉人认为一审判决适用法律错误的上诉理由经查，一审认定争议双方均无法提供充分的证据证实归各自所有，秀英区政府经调解无效依职权作出确权，适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《海南省确定土地权属若干规定》第十八条的规定正确。
本院认为，上诉人未能提供合法有效证据证明土改、四固定时人民政府已将争议地确定为其所有，亦未能提供证据证明其对整个争议地连续使用超过２０年。鉴于争议双方均未能提供充分证据证明其对争议地的权属主张，秀英区政府依法对争议双方进行了调解，但未能达成调解协议。在此情况下，秀英区政府有权依法依职权，根据争议双方对争议地的历史使用情况和现状作出确权决定。因争议双方对争议地的四至面积并无争议，对其划分由政府依职权作出，故未通知争议双方到场指界程序上并无明显不当。综上，３７号决定认定事实清楚，证据确实充分，程序并无明显不当，应予维持。上诉人上诉无理，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计人民币２００元由上诉人海口市秀英区X镇X村委会第二经济社负担。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员钱冰
代理审判员叶珊茹
二○○七年五月二十九日
书记员石磊
