海南省高级人民法院

行政判决书

(2005)琼行终字第X号

上诉人(原审被告)昌江黎族自治县人民政府，住昌江县X镇政府大院。

法定代表人吉某某，县长。

上诉人(原审被告)昌江黎族自治县X镇人民政府，住昌江县X镇政府大院。

法定代理人周某某，镇长。

以上二上诉人的共同委托代理人卢海川，海南昌化江律师事务所律师。

被上诉人(原审原告)昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司，住昌江县X镇政府院内。

法定代表人陈某甲，总经理。

委托代理人王崇敏，海大平正律师事务所律师。

委托代理人陈某乙，中国人民银行海南中心支行职员。

上诉人昌江黎族自治县人民政府(以下简称昌江县政府)、昌江黎族自治县X镇人民政府(以下简称昌化镇政府)因被上诉人昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司(以下简称琼昌公司)诉两上诉人旅游项目开发行政合同一案，不服海南中级人民法院(2004)海南行初字第X号行政判决，于2005年1月5日通过海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于2005年1月20日立案受理，依法组成合议庭，并于2005年4月1日在本院第二审判庭公开开庭审理本案。昌江县政府及昌化镇政府的共同委托代理人卢海川，琼昌公司的委托代理人王崇敏、陈某乙到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准，审限延长至2005年5月4日，现已审理终结。

经审理查明：2001年5月31日昌化镇政府在经昌江县政府主要领导批准后，与琼昌公司签订《协议书》，约定：由昌化镇政府在棋子湾旅游区出让50亩土地，给琼昌公司作为招商引资开发棋子湾度假休闲旅游项目使用，土地使用年限50年；在棋子湾旅游规划未审定之前，琼昌公司根据棋子湾开发旅游项目的初步规划要求，选择部分公共用地、公共海滩和景点用地，先开发建设，并进行经营，琼昌公司先行建设的项目均为临时性建筑；待棋子湾旅游整体规划审定后，已建景点项目如果符合整体规划，在同等条件和期限内允许琼昌公司优先将临时建筑改建成永久建筑，并按规定办理用地手续，如果不符合整体规划，无条件按照规划要求进行改建和经营，若超过规定时限琼昌公司无能力改建，由昌化镇政府吸引其他投资者兴建项目，琼昌公司要给予配合，但琼昌公司的损失应由投资者给予补偿。

2001年7月3日，昌江县建设局在琼昌公司提交的昌建土环资项目2001第X号《海南省建设项目选址意见书审批表》上签章，同意选址意见。同年7月11日，昌江县建环局在琼昌公司提交的《建设项目环境影响登记表》上做出审批意见：＂该项目的环保治理措施是合理的，……同意该项目报建＂。7月10日，昌江县计划局作出昌计字(2001)X号《关于昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司建设棋子湾旅游项目的批复》，同意琼昌公司棋子湾旅游项目立项。8月14日，昌江县物价局给琼昌公司做出昌物价字(2001)X号《关于棋子湾旅游休闲度假区试业门票价格的批复》，核定门票价格。8月13日，昌江县林业局与琼昌公司订立《协议书》，就棋子湾绿化、美化，保护和发展生态环境，达成协议。11月27日，昌江县建环局给琼昌公司颁发《建设用地规划许可证》，批准琼昌公司办理50亩规划土地用地手续。此后，琼昌公司投入资金开发建设棋子湾上述旅游项目，并进行经营管理。

为了确保部队军事演习活动的／顷利进行，2002年7月14日昌江县政府向琼昌公司等单位发出(2002)X号《关于撤出＂军事活动用地＂的通知》，要求琼昌公司等务必于2002年7月15日前从棋子湾军事活动用地区域内全部撤出。部队军事演习期间，琼昌公司撤出棋子湾。部队军事演习结束后，琼昌公司进入棋子湾继续建设，恢复经营。

2003年1月27日昌江县政府向所属各镇政府、县政府直属有关单位发出昌府(2003)X号《关于棋子湾旅游区开发建设有关问题的通知》(以下简称X号通知)，要求任何法人或者自然人不得擅自进入棋子湾景区进行开发建设，任何法人和自然人投资开发建设棋子湾，须经县政府批准，并报省旅游主管部门备案，未经县政府批准擅自进入棋子湾旅游区进行开发建设的，县政府将依法严肃处理。2003年2月11日昌江县政府作出《县长办公会议纪要》第1期(以下简称1期纪要))，该纪要就昌化镇政府和琼昌公司关于开发棋子湾问题提出几点处理意见：认为军事演习后，景区内原有建筑已被拆除，目前没有恢复设施和经营的必要，特别是省委、省政府近期内将对该景区进行统一规划和开发建设，为防止出现遗留问题，从2月8日开始，中止原昌化镇政府与琼昌公司签订的协议书，合同中止后，琼昌公司应当终止经营活动。2003年2月18日昌化镇政府根据X号通知和1期纪要作出一份《通知》(以下简称撤离通知)，决定解除双方于2001年5月31日签订的开发棋子湾《协议书》，并要求琼昌公司自收到通知之日起停止一切经营活动，限公司人员携带合法物品于2003年2月19日下午7点前全部撤离棋子湾。琼昌公司收到通知后未撤出棋子湾，并继续经营。2003年4月24日昌化镇政府作出(2003)X号《关于昌江棋子湾琼昌旅游开发公司撤出棋子湾的通知》(以下简称X号通知)，再次限令琼昌公司于2003年4月27日前撤出棋子湾。琼昌公司依然不撤出，后昌化镇X组织有关人员对琼昌公司经营的设施进行清理。琼昌公司不服，向海南中级人民法院提行政诉讼，请求撤销昌江县政府的X号通知、1期纪要和昌化镇政府的撤离通知和X号通知，并请求判决昌江县政府和昌化镇政府共同赔偿琼昌公司（略）元。一审期间，琼昌公司主动撤回赔偿请求，保留诉权，另行主张。一审判决认为，琼昌公司与昌化镇政府签订协议书后，经昌江县政府行政主管部门批准，依法享有开发建设并经营棋子湾X亩土地旅游项目的权利。由于部队军事演习，琼昌公司撤离棋子湾。演习结束后，在琼昌公司与昌化镇政府未依法解除协议，有关部门未依法撤销琼昌公司拥有的棋子湾旅游项目开发建设经营权的情况下，琼昌公司仍享有该项目的开发经营权。昌江县政府X号通知名义上是对其所属的乡镇政府及直属有关单位发出，但该通知明确载明抄送单位为琼昌公司，并已送达该公司，且昌化江镇政府作出的撤离通知、X号通知以及将琼昌公司经营设施予以清除的依据之一就是昌江县政府作出的X号通知，由此可见，X号通知不仅对琼昌公司的权利义务产生实际影响，而且损害该公司依法应享有的权益，应予撤销；其二，1期纪要同样载明抄送琼昌公司，并已送达，昌江县政府以纪要形式中止琼昌公司与昌化镇政府的协议，限制琼昌公司的开发经营行为，违反我国现行法律规定，损害琼昌公司的合法权益；其三，昌化镇政府依据X号通知及1期纪要作出撤离通知，解除其与琼昌公司签订的协议，亦属违法；其四，昌化镇政府作出X号通知，以经县委、县政府决定为由，责令琼昌公司限期全部撤出棋子湾，通知并非其与琼昌公司签订的协议所约定的权利和义务，超越昌化镇政府的行政职权。诉讼中，琼昌公司撤回行政赔偿诉讼请求，这是当事人对自己诉讼权利的处分，且不损害共公利益和他人利益，本院予以照准。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2、4目之规定判决：一、撤销昌江县政府昌府(2003)X号《关于棋子湾旅游区开发建设有关问题的通知》；二、撤销昌江县政府2003年第1期《县长办公会议纪要》；三、撤销昌化镇政府2003年2月18日的《通知》；四、撤销昌化镇政府昌化镇府(2003)X号《关于昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司撤出棋子湾的通知》。

昌江县政府上诉称：一、一审判决撤销X号通知没有事实和法律依据。旅游景观是一种不可再生资源，保护旅游资源是政府的职责；棋子湾在2002年巳被《海南省旅游发展总体规划》规划为＂八大区＂之一，是西部的重点旅游资源，虽然《海南省旅游发展总体规划》草案当时没有法律效力，但县政府根据总体规划精神，加强对棋子湾的管理和保护并无不当，且《海南省旅游发展总体规划》在2004年11月经海南省人大常委会审议通过，总体规划变成纲领性文件，具有法律效力。第三，军事演习后，琼昌公司原先的所建简易建筑物巳被破坏，海南省旅游发展总体规划正在进行中，县政府下达通知，要求琼昌公司重新建设必须通过审批，符合总体规划精神，符合昌化镇人民政府和琼昌公司签定的《协议书》第二条约定的内容。一审判决撤销1期纪要同样没有事实和法律依据。纪要是处理意见，目的是要对棋子湾进行统一规划和开发建设；昌化镇政府和琼昌公司签订的协议中止后，在棋子湾总体规划未形成期间，县政府决定委托昌化镇人民政府对棋子湾旅游景区进行全面管理，是政府保护资源的措施；协议中止后，棋子湾的开发建设须按省旅游总体规划和方案进行。请求撤销一审判决，驳回琼昌公司的诉讼请求。昌化镇政府上诉称：撤离通知和X号通知是按《合同法》的规定通知琼昌公司解除双方协议的行为，只能通过民事诉讼确认解除合同行为无效。请求撤销一审判决，驳回琼昌公司的诉讼请求。

琼昌公司答辩称：琼昌公司依法享有棋子湾X亩土地旅游项目的开发经营权；两上诉人违法作出的各具体行政行为侵害琼昌公司的合法权益，应予撤销。请求驳回上诉。

庭审中，各方当事人对一审判决认定事实和采信的证据无异议，本院予以确认。

本院认为，琼昌公司起诉请求撤销昌江县政府的X号通知、1期纪要以及昌化镇政府的撤离通知、X号通知，实质是要求撤销两级政府单方解除昌化镇政府与琼昌公司签定的开发棋子湾《协议书》的行为。该《协议书》是政府与企业签定的综合开发利用土地和旅游资源的行政合同。行政合同履行过程中，政府享有单方解除合同的权利。但是，必须依照法律或合同约定的条件解除，不得随意单方解除。根据昌化镇政府与琼昌公司签定的《协议书》第二条第三款规定，政府只有在棋子湾旅游整体规划制定后，超过规定期限琼昌公司不按照规划的要求进行改建和经营的情况下，有权单方解除合同，吸引其他投资者建设该项目。根据上述约定，只有同时具备两个基本条件，政府才有权单方解除合同，其一是棋子湾的整体规划出台；其二是琼昌公司逾期不按规划的要求改建和经营。从本案的事实看，显然是两个条件均不具备。首先是棋子湾的整体规划，至今没有证据证明存在有关棋子湾的详细整体规划。《海南省旅游总体规划》确实对棋子湾的总体规划提出了原则要求，但是，这种要求并非棋子湾的整体规划，昌江县政府应当会同相关部门按照总体规划的要求，依法及时制定棋子湾旅游整体规划。待棋子湾整体规划出台后，再依照整体规划和协议规定，要求琼昌公司改建和经营。第二个条件是逾期不改建，既然整体规划没有出台，当然也就不存在琼昌公司不按期改建或不按照规划要求经营的事实。解除合同的两个条件都不存在，昌江县政府和昌化镇政府即依据协议第二条第三款的规定作出若干被诉决定，单方解除合同，违背政府诚信原则，应当予以撤销。

昌江县政府和昌化镇政府提出军事演习巳经将琼昌公司在棋子湾的旅游设施全部破坏，·应等待整体规划出台以后再按照整体规划的要求进行建设。应当说政府考虑这个问题初衷是正确的，是为了让投资者节约成本。但是，本院认为，以这种良好初衷所实施的行为恰恰侵犯了琼昌公司根据行政合同所享有的对棋子湾X亩土地及旅游资源的合法经营权。因为琼昌公司愿意按照原先的设计和规划，在不违反法律和现行规划的前提下恢复经营，由此引起的经营投资风险，企业可以自行负担。政府以单方解除合同的方式，为企业规避经营风险，属于非法干预企业经营的越权行为。昌江县政府和昌化镇政府作出的(2003)X号通知等四个对外的具体行政行为，单方解除其与琼昌公司的行政合同，没有法律依据，属违法行政，应予撤销。综上，原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应当予以维持。昌江县政府和昌化镇政府的上诉理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。即撤销昌江县政府和昌化镇政府被诉的四份文件中有关侵犯琼昌公司对棋子湾X亩土地和相关旅游资源依法享有的合法经营权部分的内容。

一、二审案件受理费共计人民币200元，由昌江县政府和昌化镇政府共同负担。

本判决为终审判决。

审判长郭修江

审判员马历

代理审判员程小平

二○○五年四月六日

书记员赵道远