海南省高级人民法院

民事判决书

(2005)琼民抗字第X号

抗诉机关：海南省人民检察院。

申诉人(一审原告，二审被上诉人)：海南金峰房地产开发有限公司，住所地海口市X村X号。

法定代表人：邱某某，该公司总经理。

委托代理人：林某某，该公司职员。

被申诉人(一审被告，二审上诉人)：定安县建设局，住所地海南省定安县X镇X路X号。

法定代表人：陈某某，该局局长。

委托代理人：吴华，海南海地律师事务所律师。

委托代理人：吴孔军，海南海地律师事务所律师。

被申诉人(一审被告，二审上诉人)：定安县国土环境资源局。住所地：定安县X镇X路X号。

法定代表人：李某某，该局局长。

委托代理人：吴华，海南海地律师事务所律师。

委托代理人：吴孔军，海南海地律师事务所律师。

海南金峰房地产开发(澳大利亚)公司(以下简称金峰公司)与海南省定安县国土环境资源局(以下简称国土局)、海南省定安县建设局(以下简称建设局)国有土地使用权出让纠纷一案，海南省定安县人民法院2000年12月7日作出(2000)定民初字第133－X号民事判决。建环局不服，提出上诉。海南省海南中级人民法院于2001年3月7日作出(2001)海南民终字第X号民事判决，已发生法律效力。建环局不服，向海南中级人民法院提出再审申请，海南中院于2002年3月1日裁定发回重审。定安法院经重审于2003年4月2日作出(2000)定民一初(重)字第133－X号民事判决。金峰公司不服提出上诉，海南中院于2003年11月3日作出(2003)海南民再终字第X号民事判决。金峰公司不服，向海南省人民检察院申诉，海南省人民检察院于2004年12月14日以(2004)琼检民行抗字第X号民事抗诉书向本院提出抗诉。本院于2005年1月5日作出(2005)琼民抗字第X号民事裁定书，裁定本案由本院提审，再审期间，中止原判决的执行。本院依法由审判员卢芒担任审判长并主审本案，与审判员钱志勇、皮修雁组成合议庭，于2005年3月29日公开开庭审理了本案。抗诉机关海南省检察院助理检察员林某、陈某鹏出庭支持抗诉。金峰公司法定代表人邱某某、委托代理人陈某建，定安县国土环境资源局、定安县建设局委托代理人吴华、吴孔军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原一审判决认定，1993年5月18日金峰公司向定安县人民政府申请征地建设＂金峰富豪花园＂项目，1993年9月23日定安县人民政府以定府函(1993)X号批复，拟同意在仙沟镇X排规划图中的第17、X号两块约160亩的土地给金峰公司，并通知金峰公司按每亩人民币1000元向县土地管理局缴纳定金。1993年11月22日金峰公司信汇了16万元，在汇款单的汇款用途中注明为＂征地款＂。另向定安县建设委员会缴纳了基础设施费50万元、规划用地管理费及测绘费（略）元，向定安县环境资源局缴纳了项目报建及环境质量调查费5000元，共计（略）元，但建环局一直没有与金峰公司签订土地出让合同，致使金峰公司至今未取得土地使用权证。建环局以金峰公司应按《海南经济特区换地权益管理办法》的规定申请核发换地权益书的主张不符合海南省人民政府《研究核发换地权益证书等有关问题》的规定精神。金峰公司的请求理由充分，应予支持。判决：建环局返还金峰公司征地款16万、基础设施费50万元、规划用地管理费及测绘费（略）元，项目报建及环境质量调查费5000元，共计（略）元及利息。限判决生效后一个月内还清。

原二审法院查明的事实除与一审法院认定的事实一致外还补充认定：建环局没有向上级主管部门申报审批160亩土地的出让手续，金峰公司也没有继续缴交征地款。2000年2月期间建环局在《海南日报》上刊登公告通知金峰公司进行土地确权，金峰公司则要求返还已支付的款项及利息，并诉至法院。据此，原二审判决认为，金峰公司与建环局双方之间的合同尚未成立是因为建环局未依法向上级主管部门申报审批，过错在建环局。建环局与金峰公司的合同尚未建立，不能适用《海南特区换地权益管理办法》的规定。双方的行为仅形成一种债的关系，应适用《民法通则》的有关规定予以调整，原判认定事实清楚，处理结果正确，但适用法律不当，应予纠正。建环局上诉无理，应予驳回。判决：驳回上诉，维持原判。

海南中院经再审审理认为原判认定事实不清，证据不足，于2002年3月1日裁定发回重审。

一审法院重审认定的事实与原一审认定的一致外，补充认定，1993年7月25日定安仙屯坡开发区进行了总体规划和建设，完成了三通一平的设施工作。1993年12月29日建环局曾向金峰公司送达定安县土地管理局缴款、提供用地报件通知书，通知内容为用地面积160亩，按每亩综合地价款（略）元，预收每亩设施费1000元(交县建委)，土地管理费(地价总额3％、测绘确权费133元)，以上合计（略）元。金峰公司至今未依该通知向建环局交清各项费用。1994年11月18日定安县人民政府作出定府(1994)X号《关于对开发建设用地进行调整的决定》，通知＂金峰公司按每亩收取基础设施费人民币3000元，综合地价款1．7万元，合计总地价款每亩4．7万元，按照交多少钱给多少地的原则安排金峰公司用地14亩，要求金峰公司于1994年12月10日前一次性按每亩为4．7万元缴交和持本决定到县招商办办理有关手续，逾期不办理重新安排用地手续，视为自动放弃用地，原交款不退＂。2000年5月8日建环局在《海南日报》上刊登通知，限金峰公司于2000年5月30日前持有关证据到定按县国土局处理积压房地产办公室办理登记手续，预期将按有关规定处理。据此，一审再审判决认为，虽然金峰公司与建环局双方并未签订有关土地出让合同，但双方协商土地出让达成共识，意思表示真实，应受到法律保护。建环局在收到金峰公司的（略）元之后，已全部投入金峰公司所征用土地，完成了三通一平，以及为金峰公司用地履行了征地义务，并办理了建设用地规划许可证和用地规划红线图。金峰公司接到缴纳地价款通知后至今未交款，造成建环局征地工作无法进行下去。金峰公司与建环局双方自1994年至2000年间的民事活动尚未解除或终止，建环局以金峰公司主张权利已超过诉讼时效的理由没有证据，不予支持。双方无法完成土地出让手续是因为金峰公司未及时付清地价款，建环局也未及时给金峰公司征好用地造成的。对此，双方都有一定责任，建环局主张金峰公司按交多少钱给多少地符合公平、诚信原则，应予支持。据此判决：1、建环局收取金峰公司缴交的征地定金16万元、基础设施费50万元、规划用地管理费及测绘费（略）元、项目建设费及环境质量调查费5000元，以上四项共计人民币（略）元，建环局按每亩地价款4．7万元的价格，办理位于定安县X镇仙屯坡第17、X号土地给金峰公司，限本判决生后一个月内，办理土地出让手续给金峰公司；2、驳回金峰公司的其他诉讼请求。

二审法院认定的事实与一审重审认定的基本一致外还补充认定：1、1993年12月29日，原定安县土地管理局向金峰公司发出缴款通知书，通知金峰公司缴交综合地价款208万元、土地管理费（略）元、测绘确权费（略）元、基础设施费160万元。金峰公司签收该通知后至今未付款。此事实以《定安县土地管理局缴款、提供用地报件通知书》为据，金峰公司在听证中认可为凭，可以认定。2、建环局已为金峰公司办理了选址、立项、建设用地规划许可证、红线图、环保检测等手续(金峰公司对此事实无异议)，并完成了金峰公司用地范围的＂三通一平＂，此事实已经建环局提供的相片为凭，而该相片与现场相互印证，可以认定。3、1994年11月18日定安县人民政府作出定府(1994)X号关于对开发建设用地进行调整的决定，通知＂金峰公司按每亩收取基础设施费人民币3000元，综合地价款1．7万元，合计总地价款每亩4．7万元，按照交多少钱给多少地的原则安排金峰公司用地14亩，要求金峰公司于1994年12月10日前一次性按每亩为4．7万元缴交和持本决定到县招商办办理有关手续，逾期不办理重新安排用地手续，视为自动放弃用地，原交款不退。自1994年至2000年共6年间金峰公司从未提出异议，应当视为金峰公司默认该文件的内容。4、1995年9月5日定安县机构编制委员会以定编[1995]X号文将定安县建设委员会、环境资源局合并成定安县建设与环境资源局，同时挂定安县土地管理局的牌子。在本案重审后上诉期间即2003年6月9日定安县人民政府办公室又以定府[2003]X号文通知将原定安县建设与国土环境资源局分设为定安县建设局和定安县国土环境资源局。此事实以定编[1995]X号文与定府[2003]X号文为凭，可以认定。

二审再审认为，金峰公司向建环局发出了要约即征地报告，建环局随着对该要约表示承诺即出具有关部门的批文、立项、选址文件、红线图、缴款通知书(两份)给金峰公司，表明金峰公司与建环局已形成初步合约。金峰公司签收1993年12月29日缴款通知书后未提出任何异议，应当视为接受缴款通知书所载明的内容。金峰公司无正当理由拒付地价款至今，显然违约在先，其违约行为造成建环局征地未能及时开展，即尚未与农民办妥征地手续，也未报上级主管部门审批，可见，建环局也有违约责任。但是，建环局在收到金峰公司的（略）元之后，已实际投入超出该款的基础设施费为金峰公司所征用土地范围的内外完成了三通一平。由于海南从建省前期至1993年下半年，房地产超常规发展，法律滞后，绝大多数房地产开发经营合同和行为，都存在手续不完善的问题，而房地产市场是利益和风险并存的市场，想获得利益，就要承担风险。具有与金峰公司类似的情况的约有84家企业，如这84家企业都主张退款，那么将使定安县人民政府不堪重负，同时也会使定安县房地产市场发生混乱，不利于房地产的健康发展。因此，审理房地产案件不能简单拘泥于形式要件，在不违反法律、法规的基本原则和禁止性规定的前提下，结合海南当地实际情况，合情合理地予以处理。对此，当时海南省高级人民法院及海南省人民政府前后出台相关文件，要求以＂三个有利于＂作为原则处理当时的房地产案件。本着＂三个有利于＂原则并结合社会效果处理本案，是行之有效的最佳办法。1994年11月18定安县人民政府作出的(1993)X号《关于对开发建设用地进行调整的决定》文件，自1994年止2000年共6年间金峰公司从未提出异议，应当视为金峰公司默认该文件的内容。该文件提及的＂按照交多少钱给多少地＂是海南省法院系统对《城市房地产管理法》实施前，由法院根据情事变更原则处理海南房地产案件的一条指导性原则。一审重审判决据此作出的判决并无不当，一审重审认定事实基本清楚，适用法律正确，应予以维持。金峰公司上诉无理，应予以驳回。判决驳回上诉，维持原判。

金峰公司不服向海南省人民检察院申诉，海南省人民检察院向本院提出抗诉，认为再审二审判决适用法律不当，判决结果确有错误。理由如下：一、判决认定金峰公司与建环局就土地出让事宜成立合约，依据不足。金峰公司向定安县有关政府部门申请用地的行为不是合同要约，有关政府部门的审批、立项、选址等只是具体行政行为，而非对要约的承诺。国有土地使用权出让合同，依法应当采用书面形式，双方合同关系才能成立。拟出让的土地使用权已经超越了定安县人民政府审批权限，其并未依职责上报其上级主管部门审批同意。而且土地征用手续尚未办理完毕，土地至今仍在农民手中，双方当事人并不具备签订土地出让合同的条件。因此，双方当事人虽然为促成合同的成立做了一些前期工作，但最终没有成立国有土地使用权出让的合同关系。二、该判决实体处理不当。金峰公司的诉讼请求是返还有关土地款，但该判决却判令建环局按款划地，判决非所诉。且争议土地至今未经上级主管部门审批同意出让，现仍为农民土地，实体判决无法执行。

金峰公司同意抗诉机关的抗诉意见。同时还认为：1、发回一审重审程序错误，应直接再审。2、原再审判决没有开庭质证就作出认定是错误的。

建环局答辩认为：1、建环局的审批行为虽然带有行政性质，但仍然是对要约的承诺，行政审批性质与承诺并不矛盾或者排斥。如果审批行为是具体行政行为，那么金峰公司基于建环局的行政行为提起的只能是行政诉讼，而不是民事诉讼。2、即使双方没有形成书面形式的合同，但双方就出让土地和支付土地款约定的事实存在，而且已经部分履行，根据合同法的规定该合约依法成立。且要约和承诺的内容是否越权违规与合同的成立没有因果关系。3、金峰公司的诉讼请求早已超过诉讼时效，但建环局从照顾申请人的利益考虑，表示同意划地，判决书根据建环局的意思表示作出判决是符合程序的。4、建环局是否有能力执行与判决书是否正确是两码事，执行难不能成为判决错误的理由。因此，检察院的抗诉理由不能成立，应当维持原判。

根据最高人民法院《全国审判工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》的规定精神，抗诉案件的审理范围应围绕抗诉内容进行审理。

本院经审理认为，金峰公司向建环局申请征地，建环局据此出具相关批文、立项、选址文件、红线图、缴款通知书给金峰公司，金峰公司又根据建环局的通知缴纳了土地的定金、测绘等费用。从以上双方之间的相互行为可以认定，双方就土地出让事项已经达成合意。建环局做出的审批、立项、选址等行为虽然带有行政性质，但也是对金峰公司的要约所作出的承诺。建环局在收到金峰公司缴纳的（略）元之后，已经为金峰公司完成了测绘、评估、三通一平等工作。金峰公司收到1993年12月29日缴款通知书后无正当理由拒付地价款，显然违约在先，应当承担违约责任。由于当时海南房地产的特殊情况，在《城市房地产管理法》实施前，由法院根据情事变更原则来处理海南房地产案件。因此，为了照顾金峰公司的利益，原审法院根据定安政府的文件以交多少钱给多少地，判令建环局按款划地并无不当。但为了使本判决能顺利执行，且建环局在本案中也存在没有及时报上级审批、办理相关征用土地手续的责任，本院限令建环局在6个月之内办妥土地出让手续给金峰公司，否则应返还金峰公司所缴纳的（略）元，利息部分由于金峰公司违约，不予偿还。综上，对抗诉机关的抗诉意见部分予以支持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十六条、第一百八十四条的规定，判决如下：

一、撤销(2003)海南民再终字第X号判决。

二、将(2000)定民一初(重)第133－X号判决第一项变更为：限建环局在本判决生后六个月内按每亩地价款4．7万元的价格，办理位于定安县X镇仙屯坡第17、X号土地给金峰公司，否则应返还金峰公司所缴纳的征地定金16万元、基础设施费50万元、规划用地管理费及测绘费（略）元、项目建设费及环境质量调查费5000元，共计（略）元。

三、维持(2000)定民一初(重)第133－X号判决第二项。

案件受理费（略）元、其他诉讼费2430元，共计（略）元，由金峰公司负担1250元，建环局负担（略）元。

本判决为终审判决。

审判长卢芒

审判员钱志勇

审判员皮修雁

二00五年八月十六日

书记员赵英华