申请再审人（一审原告、反诉被告、二审上诉人）：岳阳绿洲环保开发有限公司，住所地：岳阳＊＊区X乡＊＊＊。
法定代表人：李某，该公司董事长。
委托代理人：钟琼武，湖南琼武律师事务所律师。
委托代理人：卢井才，湖南琼武律师事务所律师。
被申请人（一审被告、反诉原告、二审被上诉人）：岳阳市市容环境卫生管理局，住所地：岳阳楼区X路。
法定代表人：方某，该局局长。
委托代理人：陈某花，湖南民望律师事务所律师。
原审第三人：岳阳市城某X区X路。
法定代表人：陈某，该局局长。
委托代理人：陈某娟，湖南民望律师事务所律师。
申请再审人岳阳绿洲环保开发有限公司（以下简称绿洲公司）因与被申请人岳阳市市容环境卫生管理局（以下简称环卫局）、原审第三人岳阳市城某管理局（以下简称城某）合同纠纷一案，不服本院（2009）岳中民二终字第X号民事判决，向湖南省高级人民法院申请再审。湖南省高级人民法院于2010年12月22日作出（2010）湘高法民申字第X号民事裁定，指令本院再审本案，本院依法另行组成合议庭公开开庭审理了本案。绿洲公司的法定代表人李某、委托代理人钟琼武，环卫局的委托代理人陈某花，城某的委托代理人陈某娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
岳阳市X区人民法院一审查明：2001年1月18日，由绿洲公司作乙方、环卫局（原岳阳市市容环境卫生管理处）作甲方，签订了一份《垃圾处理协议书》，约定由甲方某花果畈垃圾场西南侧无偿出借50－60亩土地给乙方，由乙方某额投资2500万元建设日处理固体生活垃圾400吨的垃圾综合处理厂；乙方某14个月时间建成，并完成垃圾处理装置试运行；本协议签订后，乙方某甲方某付履行协议的定金10万元，甲方某到定金后，30天内向乙方某供建设垃圾处理厂的政府批复及有关手续；甲方某得单方某与其它单位或个人另行签订垃圾综合处理协议；甲乙双方某平等互利关系，垃圾综合处理厂建成投产后，由甲方某责将岳阳市区固体生活垃圾免费送至乙方某产厂区，经过处理的垃圾残渣由乙方某责免费倒往甲方某定的填埋场地；双方某作的期限不低于12年；因某一方某因不能履行合同而造成经济损失的，均按合同法的规定处理。2001年11月8日，双方某签订一份《补充协议书》，对原《垃圾处理协议书》的部份条款作出变更：甲方某偿出借的土地约为45亩；乙方某处理城某生活垃圾为200吨；甲方某不影响乙方某常生产、生活的情况下，可与其它单位或个人签订有关资源综合开发利用协议；双方某作期限不低于12年，不超过15年；双方某作，若乙方某续12个月处于停产状态，甲方某权终止合同，可与其它合作单位签订合同，对乙方某不动资产无偿收回，对可动资产限一月内搬出；需办理的报建、环评等手续，甲方某协助办理，乙方某负费用，因手续不齐等造成的损失乙方某负；乙方某工时间延迟至2002年10月。两份合同签订后，环卫局按约向绿洲公司提供了建设花果畈垃圾场的建设用地，绿洲公司未向环卫局交纳10万元定金。绿洲公司在环卫局出借的土地上边组织施工单位进场施工，边申请立项。约定的竣工期限届满时，绿洲公司未完成工程建设，环卫局也未向绿洲公司提出解除合同或承担违约责任的要求。2004年3月5日，岳阳市发展计划委员会以岳市计投[2004]X号《关于同意兴建岳阳市花果畈垃圾综合处理厂的立项批复》同意绿洲公司投资兴建花果畈垃圾场，项目总投资为4800万元。2004年3月15日，环卫局向市政府出具《关于请求将花果畈垃圾场综合处理厂土地转让于绿洲公司的报告》，请求将本案的出借土地有偿转让给绿洲公司，但该转让方某最终未实施。2004年5月8日，岳阳市规划局向绿洲公司颁发岳规（用）（略）号《建设用地规划许可证》。
诉讼中，绿洲公司主张自己在《垃圾处理协议书》及《补充协议书》签订后投入了大量资金，并提供了：1、2004年4月27日与中国农业银行岳阳市分行贷款3000万元的《贷款意向书》；2、2005年1月11日与长沙安基环保高科技开发有限公司签订的《投资合作项目合同》；3、2005年4月30日与无锡市国联能源环保集团有限公司签订的《合作建设岳阳市花果畈生活垃圾焚烧发电厂框架协议书》。环卫局、城某质证认为，绿洲公司自合同签订后，施工一直断断续续，建设工程根本没有在约定的时间内竣工；绿洲公司提供的与他人签订的相关合同只是意向性合同，根本没有履行。2005年10月，绿洲公司的建设全面停工。停工后，绿洲公司将花果畈垃圾场的部份土地出租给了他人。对于停工原因，绿洲公司主张是市政府将城某垃圾处理项目另行交给他人所致。绿洲公司为此提供了一份2005年10月23日签订的《项目合作意向协议书》，该协议书的甲方某市X区政府，乙方某香港晨兴环保集团有限公司（以下简称晨兴公司），约定由晨兴公司在岳阳市云溪工业园兴建年处理生活垃圾暂定20万吨的焚烧供热发电项目；该协议书甲方某事人中只有云溪区政府的授权代表签名。环卫局、城某认为与《项目合作意向协议书》与自己无关，且该协议至今没有履行。2006年4月21日，市政府形成第47次常务会议纪要，其中第四条载明，同意实施垃圾焚烧发电项目，但选址云溪工业园方某要进一步论证；现花果畈垃圾场要保留，作为备用，环卫局与绿洲公司合作问题的处理，由力群同志（原市政府副市长）、城某协处到位。因绿洲公司停工后拖欠施工单位的工程款、材料款及工程押金，造成债权人上访，城某根据该会议纪要，出面组织协调，并于2007年4月28日向湖南公众会计事务所有限公司出具委托书，对绿洲公司自2001年1月起的投资情况、财务帐目、内外债务、施工单位资金支付等情况进行全面审计。后该审计报告因故未出具。
诉讼过程中，经绿洲公司申请，法院委托岳阳市X区价格认证鉴定中心对绿洲公司在花果畈垃圾场已完工的工程进行工程造价评估。2009年4月20日，该所作出岳楼价认鉴字（2009）X号《价格鉴定结论书》，认定花果畈垃圾场已完成的工程造价为（略）元。
诉讼中，绿洲公司主张由于环卫局违约，造成了自己500万元的经济损失。绿洲公司提供了以下证据：1、2004年－2008年员工工资表，共计发放员工工资（略）元；2、2004年1月12日和1月16日以月利率8.1‰向岳阳市X村信用合作社贷款共计45万元的贷款凭证；3、绿洲公司支付2006年度电费x.35元的明细帐。环卫局、城某认为，这些费用的真实性无法确定，且是绿洲公司的运营成本，与本案无关。
岳阳市X区人民法院一审认为：绿洲公司与环卫局签订的《垃圾处理协议书》及《补充协议书》主体适格，意思表示真实，不违反法律的强制性规定，合法有效，对双方某有约束力。环卫局按约定向绿洲公司提供了出借的土地，不存在违约行为。绿洲公司虽未交付10万元定金，但开始了施工建设，未交付定金不构成根本违约。绿洲公司提供的《贷款意向书》、《投资合作项目合同》、《合作建设岳阳市花果畈生活垃圾焚烧发电厂框架协议书》均形成于2002年10月以后，且没有实际履行；《补充协议书》中约定在不影响绿洲公司正常生产、生活的情况下，环卫局有权与他人另行签订相关协议；《项目合作意向协议书》中环卫局不是当事人，且该合同签订的时间为2005年10月，至今未履行，即便是已履行，市政府第47次常务会议纪要也明确了花果畈垃圾场要保留，故绿洲公司以建设工程停工及不能按时竣工的原因是晨兴公司的《项目合作意向协议书》所致的理由不能成立；绿洲公司的建设工程未能按合同约定的时间竣工，且在近5年的时间内完成的工程量不到整个工程的十二分之一，应认定绿洲公司已构成根本违约。现双方某事人均有解除合同的意思表示，本院予以尊重。依照《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定，对环卫局要求收回出借土地、出借土地上的动产由绿洲公司取回的反诉请求，予以支持。在被收回土地上绿洲公司投入的（略）元工程量，应认定为绿洲公司的损失。绿洲公司在2005年10月就已全面停止施工，且将花果畈垃圾场的部份土地出租给他人，故其提供的2006年度的电费，与本案无关；绿洲公司所支付的员工工资及贷款利息，属于其公司的经营成本，不属损失范围。本案违约的主要过错在绿洲公司，绿洲公司应承担主要责任；环卫局虽然已履行出借土地的合同义务，但在合同期限届满后未及时通知绿洲公司终止合同或追究其相关的民事责任，还帮助绿洲公司从事继续履行合同的相关事宜，在客观上造成绿洲公司损失的扩大，对此，环卫局应承担次要责任；城某作为环卫局的上级行政机关，受市政府的委托协调处理绿洲公司与环卫局在本案中的相关遗留问题，并无不当，绿洲公司要求城某承担本案的连带责任的诉讼请求，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项、第九十七条的规定判决：一、解除绿洲公司与环卫局签订的《关于城某固体生活垃圾无害化、资源化综合处理协议书》及《关于城某固体生活垃圾无害化、资源化综合处理（合作）补充协议书》；二、由环卫局赔偿绿洲公司（略）元；三、驳回绿洲公司的其它诉讼请求；四、由绿洲公司返还环卫局出借的45亩土地，土地上的动产由绿洲公司自行搬出。以上第二、四项，限当事人在本判决后生效后十日内履行完毕，逾期履行，按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定办理。案件受理费x元、反诉费x元、鉴定费x元、其他诉讼费3000元，合计x元，由绿洲公司负担x元，由环卫局负担x元。
绿洲公司不服上诉称：1、损失高达1200余万元，一审法院只认定（略）元是错误的；2、上诉人的损失是被上诉人及第三人违约造成的，政府另行招商造成上诉人的项目建设已无意义；3、鉴于政府压力，上诉人只要求被上诉人在一审判决基础上再赔偿（略）元。请求二审法院撤销原判，公正判决。
环卫局答辩称：1、上诉人所称损失没有事实依据；2、纠纷产生的原因是上诉人没有按约建成项目；3、上诉人称因晨兴集团公司的《项目合作意向协议书》导致项目停工的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉请求，维持原判。
城某答辩称：1、答辩人不是合同当事人，不存在违约；2、工程不能按时竣工的原因在上诉人自己；3、答辩人与环卫局是各自独立的机关法人，答辩人的行为并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与岳阳市X区人民法院一审查明的一致。
本院二审认为：绿洲公司与环卫局约定的工程竣工时间为2002年10月，但至2005年10月岳阳市政府与香港晨兴环保集团有限公司签订《项目合作意向协议书》时，工程已停工，且预计将投资2500万元的工程经原审法院委托评估，已完成工程造价仅为（略）元。绿洲公司与环卫局间的合作不能继续，与政府另行招商无因果关系。故上诉人提出的上诉人的损失是被上诉人及第三人违约造成的，政府另行招商造成上诉人的项目建设已无意义的诉讼理由，没有事实依据，本院二审不予支持。绿洲公司在履行合作合同的过程中虽然存在投资不到位、工期拖延等违约行为，但环卫局对此并未提出异议，双方某继续履行合同至2005年。因国家环境保护政策的变化，合作项目的环评等手续无法获批等原因，合作项目已实际无法实现，合同应予解除，合同权利义务终止。绿洲公司的违约不是合同不能履行的原因，其为履行合同而开支的已建工程的工程款、其为运转该项目而开支的必要经营费用均为损失的组成部分。绿洲公司在环卫局土地上的工程建设虽未完工，但为该土地添附了一定的价值，根据公平原则，合作合同解除后，环卫局应为在合同中获取的利益支付适当的对价。根据本案的实际情况，本院二审酌情确定环卫局赔偿绿洲公司损失（略）元。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律错误，应予纠正。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）项，《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）项、第九十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条之规定，判决：一、维持岳阳市X区人民法院（2008）楼民初字第X号民事判决第一、三、四项；二、变更岳阳市X区人民法院（2008）楼民初字第X号民事判决第二项为：由岳阳市市容环境卫生管理局赔偿岳阳绿洲环保开发有限公司（略）元。上述履行事项，限于本判决生效后十日内履行。逾期履行，按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定办理。一审案件受理费x元、反诉费x元、鉴定费x元、其他诉讼费3000元，二审诉讼费x元，合计x元，由岳阳绿洲环保开发有限公司负担x元，由岳阳市市容环境卫生管理局负担x元。
绿洲公司不服本院二审判决，向湖南省高级人民法院申诉称：申请再审人与被申请人环卫局的合作协议因岳阳市政府引进新的投资主体而不能履行，被申请人应承担根本违约责任，赔偿申请再审人对该项目的投资（略）.59元，现已履行（略）元，还应赔偿（略）.59元。另45亩土地已由出借变为出让，申请再审人与环卫局之间只存在该土地出让金的债权债务关系，不应再与返还土地。故二审判决认定事实错误，适用法律不当，请求再审撤销原判，支持申请再审人的诉讼请求。
环卫局辩称：本案一、二审所认定的事实清楚，有充分的证据予以支持，合作协议不能履行完全是因绿洲公司的原因。《建设用地规划许可证》不等同于《土地使用权证》，45亩土地只是出借给绿洲公司，并非已出让。绿洲公司的申诉理由不能成立，请求再审维持原判。
城某辩称，答辩人并非合同相对方，与绿洲公司没有任何权利义务关系，且与被申请人环卫局是相互独立的两个机关法人，在合同双方某生矛盾后出面协调处理相关的遗留问题，是受市政府的委托，履行作为行政机关的行政职能，在没有法律规定也没有约定的情形下，绿洲公司要求答辩人承担连带责任于法无据。
本院再审审理过程中，绿洲公司提交了一份“情况说明”、湖南公众会计师事务所有限公司（下称公众事务所）关于对岳阳绿洲环保开发有限公司财务清查情况的专项审计报告、城某向公众事务所出具的委托书，该说明内容系绿洲公司撰写并署名，湖南公众会计师事务所有限公司在旁盖印并签“情况属实”。证明城某曾委托公众事务所对绿洲公司截止到2007年9月30日得财务清查情况进行了专项审计，与被申请人之间的合作开发项目绿洲公司的资金来源及负债共计（略）.59元。
环卫局质证称，城某委托审计是因为多次民工上访，且是在诉讼启动之前，该组证据的真实性与关联性均有问题。
城某的质证意见与环卫局的一致。
本院再审根据双方某举证、质证意见，对该组证据认定如下，公众事务所在审计报告上明确说明该审计报告仅供绿洲公司遗留问题调查办公室参考，该事务所并未在报告上盖章及签署会计师的名字，且在本案一、二审均未到庭接受质询，对该“情况说明”的真实性及审计报告的准确性凭现有证据无法考证，故本院再审不予采信。
本院再审对原一、二审所查明的事实予以确认。
本院再审认为：绿洲公司与环卫局签订《垃圾处理协议书》及《补充协议书》，双方某体适格，意思表示真实，不违反法律的强制性规定，该协议合法有效，双方某应按协议约定履行义务。环卫局按约定向绿洲公司提供了出借的土地，履行了其主要义务。绿洲公司在《补充协议书》所约定的竣工期限2002年10月没有建成垃圾综合处理厂，已构成根本违约，应承担违约责任。绿洲公司主张至2005年10月止，合作双方某有产生任何纠纷，岳阳市相关领导及城某、环卫局多次外出考察垃圾综合处理项目都邀请了该公司负责人参加，环卫局出具的“关于绿洲环保开发有限公司建设垃圾处理项目的情况汇报”中明确指出“因引进垃圾焚烧发电项目而中断该项目的建设，建议市政府对市绿洲环保开发有限公司给予一定的经济补偿”。其与环卫局的合作协议未能履行，是因岳阳市政府引进新的投资主体导致，环卫局应承担根本违约责任。该申诉理由不能成立，本院再审不予支持。理由如下：1、《补充协议书》中约定，甲方（环卫局）在不影响乙方（绿洲公司）正常生产、生活的情况下，可与其它单位或个人签订有关资源综合开发利用协议。且2005年10月岳阳市政府与香港晨兴环保集团有限公司签订的《项目合作意向协议书》至今并未履行，环卫局亦非《项目合作意向协议书》的合同主体；2、《项目合作意向协议书》签订时间为2005年10月23日，距离《补充协议书》约定的绿洲公司竣工期已过三年，绿洲公司的工程此时已停工；3、正因为环卫局虽履行出借土地的合同义务，但在合同期限届满后未及时通知绿洲公司终止合同或追究其相关的民事责任，还帮助绿洲公司从事继续履行合同的相关事宜，在客观上造成绿洲公司损失的扩大，一、二审判决才判定环卫局承担相应责任，对绿洲公司的损失给予相应的补偿。绿洲公司主张45亩土地使用权的使用方某已由出借变为出让，其与环卫局之间只存在该土地出让金支付的债权债务关系，不应再与返还土地。该申诉理由亦不能成立，本院再审不予支持。理由如下：《建设用地规划许可证》不同于《土地使用权证》，《中华人民共和国城某规划法》及《湖南省〈城某规划法〉实施办法》等规定建设单位应当先取得建设用地规划许可证，再与土地主管部门签订出让合同，缴纳出让金，办理土地使用权证。绿洲公司在没有与国土主管部门签订土地出让协议，没有支付相关费用，且没有取得《土地使用权证》的情况下，仅凭《建设用地规划许可证》及岳阳市发改委“关于同意兴建岳阳市花果畈垃圾综合处理的立项批复”，就认为45亩土地的使用权已出让给该公司证据不足。城某作为环卫局的上级行政机关，受市政府的委托协调处理绿洲公司与环卫局在本案中的相关遗留问题，并无不当，该局在本案中不应承担责任。
综上所述，绿洲公司与环卫局之间的合作协议未能履行，责任在于绿洲公司根本违约，绿洲公司主张其对该项目的投资为（略）.59元，没有充分证据证实，本院二审判决酌情确定环卫局赔偿（略）元已充分考虑绿洲公司的利益。故本院二审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予维持，绿洲公司的申诉理由不能成立，本院再审不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十六条第一款、第一百五十三条第一款第一项之规定，判决如下：
维持本院（2009）岳中民二终字第X号民事判决。
本判决系终审判决。
审判长胡铁霞
审判员贺冀平
审判员邓怡
二○一一年六月七日
书记员许震鹏
