上诉人（原审原告）徐州大彭肉类加工有限责任公司，住所地（略）。

法定代表人杜某，该公司经理。

委托代理人魏国庆，江苏金合律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）铜山县规划局。地址在本市铜山新区。

法定代表人周某某，该局局长。

委托代理人李某某，该局工作人员。

委托代理人吴某某，铜山县人民政府法制办公室工作人员。

被上诉人（原审第三人）朱某某，男，1943年8月生，汉族，退休教师，住（略）。

被上诉人（原审第三人）侯某甲，男，1970年3月生，汉族，下岗工人，住（略）。

被上诉人（原审第三人）王某乙，女，1952年8月生，汉族，供销社职工，住（略）。

被上诉人（原审第三人）兼上述三人委托代理人耿兴贵（桂），女，1968年9月生，汉族，公司职员，住（略）。

被上诉人（原审第三人）侯某丙，男，1969年3月生，汉族，下岗职工，住（略）。

委托代理人张某某，女，1946年10月生，汉族，退休工人，住（略），系侯某丙之母。

被上诉人（原审第三人）王某丁，男，1966年8月生，汉族，工人，住（略）。

委托代理人贾某某，女，1966年10月生，汉族，大彭镇医院职工，住（略），系王某丁之妻。

被上诉人（原审第三人）孟某某，男，1946年12月生，汉族，退休职工，住（略）。

委托代理人杨某某，女，1947年8月生，汉族，无业，住（略）。

上诉人徐州大彭肉类加工有限责任公司因规划行政处罚一案，不服铜山县人民法院（2009）铜行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院于2009年8月24日受理后，依法组成合议庭，于2009年9月22日公开开庭审理了本案。上诉人徐州大彭肉类加工有限责任公司的法定代表人杜某及委托代理人魏国庆，被上诉人铜山县规划局的委托代理人李某某、吴某某，被上诉人兼朱某某、侯某甲、王某乙的委托代理人耿兴贵（桂），被上诉人侯某丙的委托代理人张某某，被上诉人王某丁的委托代理人贾某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2007年9月6日，被告铜山县规划局依据原告大彭公司的申请为其颁发了铜规工程字2007-X号铜山县建设工程规划许可证，许可大彭公司在其院内建造三层建设规模为1350平方米的综合楼，北侧退让3米。原告大彭公司在工程建设中，未按建设工程规划许可证确定的内容进行建设，擅自将由许可建造的三层楼房扩建至六层，主体工程北侧超建2.15米，影响北侧第三人的正常采光、通风，致使第三人上访。铜山县规划局经立案调查，依照法定程序于2009年1月7日作出铜规违行罚字（2009）第X号行政处罚决定书，原告大彭公司不服该行政处罚决定，向徐州市规划局申请复议，2009年4月20日，徐州市规划局作出了（2009）徐规行复（决）字第X号复议决定书，维持了上述处罚决定。

原审法院认为，依据《中华人民共和国城市规划法》的相关规定，被告铜山县规划局作为本行政区域内的城市规划行政主管部门对涉案查处工作具有审查并作出行政处罚的管辖权和法定职责。依据江苏省实施《中华人民共和国城市规划法》办法第二十七条第一款规定，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更，确需变更的，必须经城市规划行政主管部门同意，并办理变更手续。第三十七条规定，在城市规划区内，有下列行为之一，严重影响城市规划的，……限期拆除……，：（二）擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设的。本案根据被告铜山县规划局在行政程序中调取的证据结合庭审中双方当事人的陈述，可以认定原告未经被告同意，也没有办理变更手续，擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设，影响第三人采光通风等，给第三人的生活造成严重危害，已严重影响城市规划，故被告铜山县规划局作出的行政处罚决定书认定事实清楚，适用法规正确，程序合法，依法应予维持。原告大彭公司认为应当撤销该行政处罚的依据不足，本院不予支持。第三人主张要求原告赔偿其上访的车费、误工费等损失，不是本案审理的范围，本院对此不予理涉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告铜山县规划局于2009年1月7日作出的铜规违行罚字（2009）第X号行政处罚决定书。案件受理费50元，由原告负担。

上诉人徐州大彭肉类加工有限责任公司上诉称，一、原审改变原具体行政行为认定的事实，侵越了行政权。1、原具体行政行为认定事实是，上诉人擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设。原审法院认定的事实是，上诉人违规超建影响了第三人的正常采光、通风，给第三人的生活造成严重危害，严重影响城市规划。2、被上诉人没有上诉人违规超建影响第三人正常采光、通风的证据，所以没有认定严重影响城市规划的事实。上诉人在庭审中向法庭提交了法定的鉴定报告，进一步证明上诉人虽然违规超建，但并不影响第三人的正常采光、通风。原审背离审查对象，主观臆造新的事实，违反了审理行政案件的基本要求。3、根据《行政诉讼法》第二十五条和最高院司法解释第七条规定，改变原具体行政行为认定的主要事实，就是改变原具体行政行为。由于被上诉人认定的事实不能作为限期拆除的事实根据，原审认定的事实能够作为限期拆除决定的事实根据，原审法院改变被上诉人认定的事实，实质上改变了原具体行政行为，这不仅侵越了行政权，而且剥夺了上诉人在行政程序中依法应当享有的权利。二、原审认定被上诉人“按照法定程序作出行政处罚决定”与事实不符。被上诉人限期拆除上诉人三层楼房，价值数百万元，应当是较重处罚案件。根据《行政处罚法》第三十八条第二款规定，“对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。被上诉人始终未提交经集体讨论的证据。根据《行政处罚法》第四十二条，给予较重的行政处罚，应当组织听证，被上诉人应告知上诉人听证的权利。三、原审引用具体行政行为适用的依据是《江苏省实施》第三十七条。该条针对擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设违规事实，区别两种情况，课以不同法律责任，即：严重影响城市规划的，责令限期拆除；影响城市规划但尚可采取改正措施的，责令限期改正并处以罚款。《徐州市城市规划管理条例》第四十二条对该条款中的严重影响城市规划作了严格的界定。由于被上诉人没有认定上诉人行为严重影响城市规划，应当适用“影响城市规划但尚可采取改正措施的”规定给予处罚。原审仅引用与违规无关的内容，而规避基于违规事实应当适用的内容，属于断章取义。综上，请求撤销一审判决，发回重审，案件诉讼费用由被上诉人负担。

被上诉人铜山县规划局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人作出的具体行政行为合法合理。上诉人违反法律规定建设造成北侧居民不断上访影响社会稳定，同时，上诉人的超建行为严重违反规划行为，北侧超建2.15米，高度超建X层，这种行为必须严惩，被上诉人严格依照法律规定和程序进行处罚，以充分保障当事人的合法权益，上诉人以不存在的理由进行辩解是狡辩。被上诉人在处罚过程中多次与上诉人、第三人进行沟通，希望通过沟通的方式化解矛盾，希望上诉人在二审中认清违法事实与第三人进行协商，不要将矛盾扩大化。

被上诉人朱某某、侯某甲、王某乙、耿兴贵、侯某丙、王某丁、孟某某答辩称，一审法院的判决正确。在上诉人建设挖地基时其就开始找，之后造成的损失是上诉人的原因造成的。

原审被告向原审法院提交的证据有：1、规划许可证、定点图、规划许可证申请书复印件，证明原告在申请规划建设时申请的是三层，北侧间距是三米，现只有0.85米，严重违反了规划许可。2、询问笔录、现场示意图2张、照片14张，证明原告的违章建筑行为违反了规划内容建造了六层房屋，北侧超建2.15米，造成北侧居民不停上访。3、立案审批表、陈述笔录、事先告知书及送达证，处罚决定书及送达证，特快专递、公告，证明被告处罚程序合法。4、江苏省实施《中华人民共和国城市规划法》办法第二十七条第一款、第三十七条第二项。

原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、铜规违行罚字（2008）X号行政处罚决定书，证明基于同一事实，被告于2008年12月18日作出的决定是按照程序补办规划审批手续，结合上次庭审被告2009年作出的处罚决定，在认定事实没有改变的情况下，被告又作出限期拆除决定，是错误的。2、建设项目日照分析报告和房屋安全鉴定意见，证明原告的建设属于危房改造，按国家设计的标准规范改造的。原告所建楼房符合国家的日照标准和相关规定。符合标准可以补办手续。3、依据：市人大的徐州市城市规划管理条例42条，规定严重影响城市规划不能补办审批手续的12种情形。市政府令X号4条、5条，证明原告的违规行为属于第四条规定的影响城市规划尚可采取改正措施的，不属于第五条规定的情形。其中，证据材料1，因已被依法撤销，对本案无证明作用，一审法院不予采信。证据材料2，不是依法委托作出的，不具有合法性，一审法院亦不予采信。

原审第三人向原审法院提交的证据为照片，证明被告于2008年作出的第X号处罚决定是原告违章将楼房建到四层及证明影响采光。

二审中，各方当事人未提交新的证据材料。本院根据一、二审庭审举证及当事人的陈述，对一审法院认定的事实及对证据的认证予以确认。

庭审辩论中，各方当事人围绕本案争议焦点即：铜山县规划局作出的铜规违行罚字（2009）第X号行政处罚决定书是否有事实依据和法律依据，原审判决是否合法等问题进行了辩论。

上诉人徐州大彭肉类加工有限责任公司认为，1、本案虽经过一审，但由于一审侵略行政权，没有对原具体行政行为进行审查，原具体行政行为是根据被上诉人违规超建的事实责令限期拆除，一审根据上诉人严重影响第三人通风采光的事实作出维持决定，行政机关一直未认定影响第三人通风采光，原一审并未对上诉人起诉的具体行政行为进行审查，所以应将案件发回重审，否则侵害上诉人的权益。2、根据《行政处罚法》的规定，拆除三层楼的处罚应当经集体研究讨论，但被上诉人没有集体研究的证据材料，重大的处罚应当听证但没有履行。3、只有“严重影响城市规划情形之一”的才能限期拆除，而不能因第三人上访而作出拆除的决定，第三人没经调查也没有认定严重违法。只有影响强制规划才是严重影响规划，而且罚款后就是默认上诉人建六层。

被上诉人铜山县规划局认为，一审判决是引用当事人关于擅自改变规划内容建设的观点，而并没有改变具体行政行为内容，2008年12月19日的告知书中明确告知有权要求听证。这个案件是经过县委县政府集体讨论的。

被上诉人朱某某、侯某甲、王某乙、耿兴贵、侯某丙、王某丁、孟某某认为，房子除了上诉人法定代表人杜某居住使用，其他没有上房。

本院认为，依据《中华人民共和国城市规划法》的规定，铜山县规划局作为城市规划行政主管部门，对本行政区域内发生的违反建设工程规划许可证件的规定进行建设、影响城市规划的行为，依法具有审查并作出行政处罚的职权。《江苏省实施办法》第二十七条第一款规定:“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更，确需变更的，必须经城市规划行政主管部门同意，并办理变更手续。”第三十七条规定：“在城市规划区内，有下列行为之一，严重影响城市规划的，由县级以上城市规划行政主管部门责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；……：（二）擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设的;……”根据被上诉人铜山县规划局在行政程序中调取的证据和庭审查证，能够认定上诉人在未经被上诉人铜山县规划局同意也未办理规划变更手续的情况下，擅自改变建设工程规划许可证确定的内容，未按照规划定点图进行建设的事实。规划许可批准建设三层，北侧退让3米，而上诉人擅自建造六层，北侧超建2.15米，距离北邻围墙仅0.85米，严重影响城市规划，符合《江苏省实施办法》第三十七条规定的“限期拆除”的情形。被上诉人铜山县规划局依法作出行政处罚决定并履行相应的处罚程序规定并无不当，上诉人称被上诉人未告知其听证权与事实不符，铜规违行罚字（2009）第X号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法规正确，程序合法，依法应予维持。原审法院根据被上诉人铜山县规划局提交的、在行政程序中收集的证据和所依据的规范性文件对该行政处罚行为进行审查，认定“原告未经被告同意，也没有办理变更手续，擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设，影响第三人采光通风等，给第三人的生活造成严重危害，已严重影响城市规划，故被告铜山县规划局作出的行政处罚决定书认定事实清楚，适用法规正确，程序合法，依法应予维持”，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，是依法行使职权的表现，而非上诉人所称“原审改变原具体行政行为认定的事实，侵越了行政权。”

综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费50元，由上诉人徐州大彭肉类加工有限责任公司负担。

本判决为终审判决。

审判长张婉丽

代理审判员任礼光

代理审判员赵涛

二ＯＯ九年十月二十一日

书记员毕晓雯