上诉人（原审被告）河南周口市经济技术开发区管理委员会。
法定代表人林某某，主任。
委托代理人娄际堂，河南团结（略）事务所（略）。
被上诉人（原审原告）周口市新华夏车辆装备服务有限公司。
法定代表人黄某乙，经理。
委托代理人姚军生，河南三川（略）事务所（略）。
上诉人河南周口市经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区）因与被上诉人周口市新华夏车辆装备服务有限公司（以下简称新华夏公司）土地使用权出让合同纠纷一案，不服周口市川汇区人民法院（2007）川民初字第X号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人开发区的委托代理人娄际堂，被上诉人新华夏公司的委托代理人姚军生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2003年12月24日，原、被告双方签订“征地协议书”一份，协议约定：被告（甲方）依法出让位于周西路东侧的十亩土地使用权，原告（乙方）按每亩x元支付地款，合同签订三日内一次性付给。同时还约定“甲方在收到地款后100个工作日内办理好土地使用证并支付乙方，否则甲方按一分利息向乙方支付”。协议生效后，原告依约定在2003年12月26日一次性给付被告土地款85万元。至此，原告已全面履行协议所规定的义务。2005年5月30日，因所征土地未达到十亩，原告又退还征地费用x元。此后，被告一直未能办好土地使用权证交与原告。2008年12月23日，原、被告双方又达成补充协议，其主要内容为：“甲方：周口市经济技术开发区管理委员会，乙方：周口市新华夏车辆装备服务有限公司。经双方协议，达成以下补充协议：1、双方在2003年12月24日所签征地协议书继续有效，其效力至到甲方无条件向乙方交付该地的土地使用证。2、在周口市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告周口土告字[2008]X号所规定的时间由乙方交十万元土地竞买保证金。3、乙方交十万元土地竞买保证金后，由甲乙双方共同摘牌，摘牌后甲方在10个工作日内将土地出让金及税费足额交付给周口市国土资源局。由周口市国土资源局在20个工作日内退还乙方保证金十万元，否则将视为甲方违约，周口市经济技术开发区管委会付给乙方保证金十万元，并按一分利息向乙方支付（从乙方交付保证金之日计算）。4、在土地竞买摘牌和办理土地证中所产生的各项税费和其他费用，均由甲方承担，乙方积极协助。5、土地成交价无论高低，均应当按征地协议书所规定的价格执行，若高出协议价格由甲方承担，若低于协议价格乙方仍按2003年12月24日每亩八万五千元执行。6、摘牌后甲方应在三十个工作日内办理完土地证交付乙方，否则将视为甲方违约，承担征地协议书所规定的利息(包括征地款总额的逾期利息)。7……”。在本案审理过程中，周口市国土资源局就本案涉及的该幅土地发出挂牌出让公告。2009年4月15日，原告依补充协议按出让公告规定向周口市国土资源局交纳竞买保证金10万元，取得了周口市地产中心发放的国有土地使用权成交确认书。现因被告未能依补充协议的约定按成交确认书的土地出让金交纳x．00元出让金并承担税费等相关费用，造成土地使用权证书至今尚未办理完毕。
原审认为，原、被告双方在签订征地协议书时，原告有理由相信被告作为开发区管理委员会具有出让土地的资格，并且被告向社会公开发放的土地出让价格优惠政策宣传材料中也明确写明有经市委、市政府研究同意出让土地的内容，尽管后来由于土地出让法规政策的调整，被告未能按征地协议书的约定如期办理好土地使用权证书并交付给原告，但如今周口市国土资源局就涉案土地正式发出了出让公告，原告依法已取得该幅土地的成交确认书，即正式成为该幅土地的竞得人，这进一步证明了政府部门对该幅土地的出让是认可的。在此情况下，原、被告又达成了新的补充协议，就双方如何配合办理土地使用权证的有关事宜又进行了进一步约定，该补充协议为双方切实解决配合办理土地使用权证过程中的遗留问题而采取的积极有效的行为，它既避免了双方的损失进一步扩大，又避免了国有土地闲置和国有资产的流失。该补充协议因不违反法律法规的强制性规定，应当认定为有效协议，对原、被告双方均具有法律约束力。原告在按该补充协议履行了自己的全部义务即垫交了土地竞买金10万元，取得了竞买人资格后，被告理应按该协议的约定履行相应义务即按成交确认书向土地部门交纳土地出让金、税费及其它全部费用，然后将原告垫交的土地竞买金10万元返还给原告，并应按约定赔偿原告的利息损失。为此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条之规定，判决：一、被告周口市经济技术开发区管理委员会按原、被告双方于2008年12月23日所签补充协议的约定内容配合原告周口市新华夏车辆装备服务有限公司办理周口市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（周国土告字[2008]X号）所指编号为x－X号的位于周口市开发区建材市场南侧建设路东侧面积为5196平方米的土地的土地使用权证书，并于本判决生效之日起10日内交纳土地出让金x.00元，同时承担相关税费及其他办证所需的全部费用。二、被告周口市经济技术开发区管理委员会于本判决书生效之日起10日内返还原告周口市新华夏车辆装备服务有限公司土地竞买保证金10万元并按月息1分向原告支付自2008年12月25日起至保证金还清之日止的利息损失。三、被告周口市经济技术开发区管理委员会于本判决书生效之日起10日内按月息1分向原告周口市新华夏车辆装备服务有限公司赔偿所交土地出让金x元的利息损失（利息计付期限自2003年12月27日起至原告取得土地使用权证书之日止）。案件受理费6790元，由被告周口市经济技术开发区管理委员会负担。
上诉人开发区不服原审判决上诉称，一、一审判决认定上诉人与被上诉人签订的土地出让协议和补充协议为有效协议，明显不符合现行法律法规的规定。1、2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条明确规定：开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。本案涉及的土地使用权出让合同的签订日期是2003年12月24日，而且，本案被上诉人在起诉前，并未取得市人民政府土地管理部门对本案土地出让合同的追认，因而，本案并不符合认定双方土地使用权出让合同有效的情形存在，所以，一审判决认定双方签定的土地使用权出让合同有效是错误的。2、在本案诉讼过程中，经过一审法院作动员调解工作，按照本案的土地使用现状，为了减少被上诉人因非法使用涉及本案土地带来的损失，上诉人才同意协助被上诉人进行参与土地竞标活动的工作。但这明显不能改变上诉人无权进行国有土地出让的事实。所以，一审法院以在诉讼过程中双方签订了补充协议为由，认定本案的土地出让协议和补充协议有效是没有法律依据的。3、周口市人民政府对本案涉及的土地进行“招、拍、挂”工作，是周口市人民政府依法履行的政府职责，并不是对本案双方当事人进行土地出让活动的追认和批准，这从市政府公示的招标文件和签属的成交确认书可以证明。被上诉人按照招标文件和相关法规的规定所参与的土地竞标活动，在法律上与本案双方签订的土地出让协议不存在直接联系，所以，一审法院以判决上诉人履行协助付款义务的形式，而事实上改变国家法律对土地出让职权的规定，是明显以司法代替行政的表现，因而应当予以纠正。二、一审的判决内容明显存在违反法规和不公的事实。1、国家对土地使用权的出让不仅制定了一系列法规和政策，并且人民政府在具体实施时也制定了具体的操作规程，就本案来说，被上诉人在取得人民政府的土地成交确认书后，依法履行交纳土地出让金的付款义务是其法定义务和协议义务。并且，按现行法律规定，土地出让金的多少，绝对不能低于政府制定的最低价或市场评估价的，如果土地的使用人不能接受政府最低价或市场评估价的，则只能依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第二款的规定解除合同。因此，一审判令上诉人承担交纳土地出让金的义务，不仅没有法律依据，而且，在一审判决下可直接造成国有资产土地出让金损失90多万元，所以，一审的这一判决明显不当。2、国家对土地出让及办理土地使用证的税费和其他费用有明确的承担规定，一审判决全部由上诉人承担，明显违反法律规定，因而是错误的。3、土地竞买保证金的交纳和退还，是应当严格按照拍卖文件的规定进行的，一审判决由上诉人承担土地竞买保证金的退款义务并支付利息的做法，明显与法无据。4、一审判决由上诉人支付上诉人所交款项利息，而对于被上诉人事实上已同时实际使用了土地，却未支付任何对价的事实不予考虑是明显不公的。综上所述，上诉人认为，当事人双方所签订的土地出让协议和补充协议其内容明显超越了法规的授权，应当属无效协议，协议无效后，应当按照现行法律规定，根据当事人的过错程度，分别承担返款、返物、赔偿损失等法律责任。而一审却判决上诉人事实上履行土地出让者的义务，进而又判决上诉人承担土地出让者的违约责任，明显存在以司法权改变行政权的嫌疑。所以，一审判决是明显错误的，为保护国有资产，特提出上诉，请二审法院依法裁判。
被上诉人新华夏公司辩称，原审判决认定双方于2003年12月24日签订的征地协议及2008年12月23日的补充协议为有效协议，并不违反法律法规的相关规定。上诉人是经省人民政府批准设立的享受县级人民政府同等待遇的省级开发区，并且有市人民政府授权可以依法出让土地的法定职权，该协议不存在无效问题。不论是签订协议前，还是签订协议后，上诉人都一直在公开向社会宣传和发放土地出让价格及优惠服务政策，吸引社会各界入驻办企业。上诉人在招商引资材料中也明确写有“经市委、市政府研究同意”。政府部门对上诉人出让土地是支持和认可的。2008年12月23日补充协议第三条约定：“有甲乙双方共同摘牌后，甲方（上诉人）在10个工作日内将土地出让金及税费足额交付给周口市国土资源局”。当时上诉人两位相关负责人也同时到场摘牌，摘牌土地价格是上诉人确认的。但上诉人仍不交付土地出让金及税费又一次形成违约。周口市国土资源局就涉案土地以周国土告字（2008）X号公告正式发出了出让公告，被上诉人与上诉人通过依法竞买也正式成为该土地的竞得人。同时签署了该土地的成交确认书，这更证明了政府部门对涉案土地的出让是同意的。基于政府部门同意的情况下，双方又达成了新的“补充协议”，明确在办理土地使用证中有关事宜及双方的义务，该协议在形式和内容上均不违反法律法规的强制性规定，一审法院依法认定为有效协议并无不妥。二、原审判决上诉人承担约定的责任是正确的。判令上诉人承担全额交纳土地出让金不违反法律的相关规定。双方约定在先，被上诉人当初所付的款项中都己包含了税费和各项费用，特别是在“补充协议”中又进一步得到了明确；未能及时办理土地使用证的责任在上诉人，其应当承担损失。依据双方的约定，上诉人应依法返还土地竞买保证金十万元，并承担利息。所支付给上诉人的征地款，是按地款与税费包干一次性给付的，根本不存在让上诉人承担费用的情况。三、原审判决上诉人承担所交款项利息，是双方约定，也是尊重合同自愿、约束双方履行合同的充分体现。故请求驳回上诉，依法维持原判。
二审经审理查明的事实与原审相一致。
本院认为，本案系土地使用权出让合同纠纷。双方2003年12月24日签订的“征地协议书”，虽因欠缺土地使用权出让的法定程序而对外无效，但是系特定情况下所产生，是双方真实意思表示。协议签订后，新华夏公司依约履行了付款义务，并实际使用了该土地，开发区未按协议约定办好土地使用证，导致遗留问题出现。双方其后与2008年12月23日签订了补充协议，系双方为解决原遗留问题即合法土地使用权问题达成的约定，系双方在自愿协商的基础上签订，也不违背法律禁止性规定，协议条款为有效条款，双方均应据以履行，但对开发区承担已交土地款利息损失上，双方存在争议,应据实际情况确定其利息损失。在该补充协议履行中，新华夏公司按补充协议履行了自己垫交土地竞买金10万元的义务，参与周口市国土资源局就涉案土地的挂牌、摘牌，通过依法竞买成为该土地的竞得人，签署了该土地的成交确认书，得到了政府部门对涉案土地出让的确认。开发区却未按约履行，致使至今新华夏公司未取得合法土地使用权。故原审法院判决开发区履行合同约定义务和承担有关利息损失并无不当，鉴于新华夏公司系于2009年4月15日摘牌取得周口市地产中心发放的国有土地使用权成交确认书，开发区承担2009年5月15日后的已交土地款利息损失较妥。上诉人所称双方协议无效及判决不公的上诉理由，合理部分本院予以支持。原审认定事实基本清楚，实体处理部分欠妥，二审予以变更。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、维持周口市川汇区人民法院（2007）川民初字第X号民事判决之第一项、第二项及诉讼费负担部分；
二、变更周口市川汇区人民法院（2007）川民初字第X号民事判决之第三项为“被告周口市经济技术开发区管理委员会于本判决书生效之日起10日内按月息1分向原告周口市新华夏车辆装备服务有限公司赔偿所交土地出让金x元的利息损失（利息计付期限自2009年5月15日起至原告取得土地使用权证书之日止）。”
二审案件受理费6790元，由上诉人河南周口市经济技术开发区管理委员会承担。
审判长李水安
代理审判员冯达
代理审判员王博全
二○一○年七月二十八日
书记员张子亚
