江西省新余市中级人民法院
行政判决书
(2000)余行终字第X号
上诉人(原审原告)胡某，男，X年X月X日出生，汉族，江西省新余市人，个体医生，住（略）。
被上诉人(原审被告)新余市X区卫生局。地址：新余市X路X号。
法定代表人廖某，该局局长。
委托代理人万某，男，该局局长助理。
委托代理人黄春岗，春晨律师事务所律师。
上诉人胡某因不服卫生行政强制措施一案，不服新余市X区人民法院(2000)渝行重字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人胡某、被上诉人新余市X区卫生局(以下简称区卫生局)的委托代理人万某、黄春岗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，1998年7月2日，区卫生局以胡某未经批准，擅自开业行医三个月以上为由，依据1994年9月1日国务院实施的《医疗机构管理条例》作出渝卫医控字(98)第X号卫生行政控制决定，对胡某诊所的13件药品进行了异地封存，并把行政控制决定送达给了胡某，胡某也在送达回证上签了字。之后，1998年7月10日，区卫生局决定依照《江西省医疗机构管理条例实施办法》规定对胡某未经批准，擅自开业三个月以上，多次取缔无效，给予如下卫生行政处罚：1．立即停止执业；2．没收异地封存13件药品；3．罚款5000元。当日，区卫生局工作人员到良山镇请镇综治办李生德、镇卫生院邱发根一同到胡某诊所去送达处罚，但未将该处罚决定书依法送达给胡某。1998年8月11日，区卫生局对异地封存胡某的13件药品，从良山镇运到区卫生局所在地清点，有用的药品共计154种，计人民币3165元，过期、失效的药品共47种，计人民币3000元。有用的154种药品，区卫生局要良山镇卫生院拿走，过期、失效的药品于1998年予以了销毁。原审认为，1998年7月2日，区卫生局作出的渝卫医控字(98)第X号卫生行政控制决定书在适用法律上有错误，且对胡某的药品异地封存处理不当。胡某要求撤销该卫生行政控制决定书的请求理由充分，予以支持。对胡某无证行医行为，是要进行卫生行政处罚。胡某要求区卫生局赔偿控制其经营场所的损失（略）元，由于区卫生局没有控制胡某经营场所，而控制的是13件药品，未造成相应损失，对该请求不予支持。对胡某在案件开庭时变更及增加的诉讼请求：1．合并审理区卫生局1995、1996、1997年三年度违法给予其行政处罚的一事多罚行为；2．判令区卫生局给予其重新办理变更登记，返还1995年被扣押药品价值6000元，1996、1997年二年度罚款累计总额8250元，并支付利息；3．赔偿停业21个月经济损失费（略）元，21个月房租损失费7350元，财产损失费（略）.4元；4．赔偿精神损失费20万某，并赔礼道歉。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条之规定，不予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第二项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条、第六十条第一款之规定，判决：一、撤销区卫生局1998年7月2日作出的渝卫医控字(98)第X号卫生行政控制决定书；二、限区卫生局在判决生效之日起一个月内依法作出行政处罚决定；三、驳回胡某其他诉讼请求。诉讼费2100元，由区卫生局承担1400元，由胡某承担700元。
上诉人胡某上诉称，1991年8月，上诉人取得医疗机构执业许可证后，一直是合法从事营业行医，但区卫生局在1995年5月5日没有出具行政处罚决定书，便强行收缴上诉人的许可证并扣押其6000元药品。在1996年和1997年又连续两次违法给予上诉人行政处罚。1998年6月5日，区卫生局在良山镇召开个体医疗户会议，会议上已认可上诉人符合乡X组织一体化管理合并条件，并指定在离镇五公里外的西山岭实行合并。由于上诉人没有按区卫生局的意思去合并，1998年7月2日，区卫生局作出渝卫医控字(98)第X号卫生行政控制决定书，强行控制上诉人13件药品及其诊所，并且在未通知上诉人的情况下，私下将13件药品卖给良山镇卫生院。区卫生局的一系列违法行为，严重侵害了上诉人的合法权利，而一审判决在撤销区卫生局的卫生行政控制决定书之后，对区卫生局应当承担的法律责任推脱殆尽。为此，请求二审法院查清事实，撤销原判，准许其诉讼请求：1．撤销区卫生局1998年7月2日作出的卫生行政控制决定书；2．判令区卫生局返还扣押药品13件，价值3万某元，并赔偿损失（略）元。另增加的诉讼请求：1．合并审理区卫生局1995、1996、1997三年度违法给予上诉人行政处罚的一事多罚行为；2．判令区卫生局给予重新办理变更登记，返还1995年扣押药品价值6000元，1996、1997年二年度罚款累计总额8250元，并支付利息；3．赔偿停业21个月(自1998年7月至2000年3月)经济损失费（略）元，21个月的房租损失费7350元，财产损失费（略）.4元；4．赔偿精神损失费20万某，并赔礼道歉。
被上诉人区卫生局辩称，1995年5月5日胡某被依法收缴医疗机构执业许可证后，仍继续违法行医。区卫生局对其违法行为分别于1995年、1996年、1997年作出了处罚，这些处罚是对胡某在不同时间的违法行为作出的，胡某起诉区卫生局的处罚是违法的一事多罚行为错误，且该诉讼请求超过了诉讼时效期限，已丧失了胜诉权。1998年6月5日召开个体医疗户会议时，区卫生局从充分发挥胡某蛇医一技之长出发，原则上同意胡某参加西山岭卫生所组织，但是从来没有批准其具有独立行医资格。1998年7月2日作出的卫生行政控制决定书是依法行政。1998年7月10日作出的卫生行政处罚决定书确实送达了胡某。
上诉人胡某向一审法院提供的举证材料有：1．对1998年7月2日区卫生局扣押其13件药品，胡某事后所列具体药品数量、金额清单；2．1998年7月2日被扣13件药品后，胡某对其诊所内遗留药品所列具体药品数量、金额清单；3．1997年8月1日胡某申请区卫生局变更执业地点申请书；4．1995年6月18日胡某写给区领导的一封申诉信；5．1995年5月24日区卫生局对胡某罚款500元的收据；6．1996年5月5日区卫生局暂封存胡某药品凭据；7．1997年8月22日和25日渝水区法院收取胡某罚款6500元的收据；8．1997年8月22日渝水区法院收取胡某200元用车费收据；9．1997年8月22日渝水区法院收取胡某300元执行费收据。
被上诉人区卫生局向一审提供的举证材料有：1．1998年5月28日、6月5日二张区卫生局要求胡某停止执业，立即辞退专家坐诊的通知；2．1998年7月2日区卫生局对胡某作出的渝卫医控字(98)第X号卫生行政控制决定书及其送达回证；3．1998年7月10日的区卫生局渝卫医罚字(98)第X号卫生行政处罚审批表；4．1998年7月10日区卫生局渝卫医罚字(98)第X号卫生行政处罚决定书及其送达回证；5．1998年7月2日区卫生局执法人员等扣押胡某13件药品所作监督笔录；6．1998年7月14日区卫生局对章静诊所作渝卫医罚字(98)第X号卫生行政处罚决定书及其送达回证，现场卫生监督笔录，停止执业通知；7．1998年6月18日区卫生局对付思光诊所作渝卫医罚字(98)第X号行政处罚决定书及其送达回证，现场卫生监督笔录，停止执业通知；8．1998年8月11日区卫生局执法人员对所扣胡某的药品清点情况记录；9．1998年8月11日区卫生局执法人员等对扣押胡某药品数量、品种，金额登记造册表；10．1998年8月11日区卫生局销毁所扣胡某药品中的假劣药凭证；11．1998年7月11日胡某写给区卫生局的返还药品申请报告。
原审法院调取的证据材料有：1．2000年4月6日对李生德的调查笔录；2．2000年4月6日对邱发根的调查笔录；3．2000年4月6日对付生兰的调查笔录；4．1998年7月4日区卫生局局长办公会议记录；5．2000年4月6日收集的胡某诊所药柜91张药品标价签。
经庭审质证，1991年8月5日，区卫生局颁发给胡某个体行医执业许可证，该证确定的开业地点为罗坊镇，业务项目为蛇伤。1995年5月5日，区卫生局收缴胡某个体行医执业许可证。1998年6月5日，区卫生局在良山镇召开个体医疗户会议，要求胡某等三人到西山岭实行一体化管理进行合并，会上胡某拒绝参加合并，以及区卫生局提供的第X号证据所反映的1998年7月2日，区卫生局以擅自开业三个月以上为由，依据《医疗机构管理条例》对胡某作出渝卫医控字(98)第X号卫生行政控制决定，异地封存其药品13件，其中塑料包装袋12件，纸包装盒1件。对以上事实双方当事人均无异议。区卫生局提供第X号证据，当事人胡某予以否认，声称未收到过该两个通知，由于无其他在场证人充分证明该证据的真实性，本院不予采信。区卫生局提供的第X号证据系一内部工作手续，胡某凭主观推测予以否认理由不充分，但该审批表不对外发生法律效力，不能作为定案证据使用。区卫生局提供的第X号证据和原审法院调取的第1、X号证据，由于邱发根、李生德与本案有利害关系，且(1999)余行终字第X号裁定已对邱发根、李生德所作见证不予采信，本院不予认定。区卫生局提供的第X号证据，该监督笔录没有被监督人胡某的签名，而胡某庭审中称从未见过该笔录，由于区卫生局不能充分证明该份笔录是在扣押胡某药品时当场所作，对此不予采信。区卫生局提供的第6、X号证据与本案无关，不具有证明力。区卫生局提供的第8、9、X号证据，是区卫生局在胡某未在场的情况下，对扣押的胡某的药品进行清点估价处理以及对其中的假药、劣药销毁所作记录，上述证据均程序违法，不能作为本案定案证据。区卫生局提供的第X号证据，是胡某1998年7月11日写给区卫生局要求返还药品的书面报告，该报告估算被扣药品价值约1-2万某，本院对此予以采信。胡某提供的第X号证据，是胡某在药品被扣后，自己对所扣药品清点估价，计算被扣药品价值为（略）.90元。由于胡某没有提供相应确切的进药销药凭证，理由不充分，本院不予采信。另外，关于13件药品的具体数额，本院根据区卫生局提供的第X号证据及双方当事人在法庭上的陈述，从合理性出发，确定该13件药品价值约（略）元。胡某提供的第2-X号证据，均与本案被诉扣药行为无关，不具有证明力。原审法院调取的第X号证据，对付生兰的调查笔录，双方当事人均无异议，可以作为本案的旁证材料使用。原审法院调取的第X号证据是区卫生局内部行政行为，对外不发生法律效力，不能作为本案定案证据。原审法院调取的第X号证据，双方当事人无异议，可作为本案的旁证材料使用。
本院根据上述证据材料，可以认定如下事实：
1991年8月5日，胡某经区卫生局批准，取得个体行医执业许可证，开业地点为罗坊镇，业务项目为蛇伤。1995年5月5日，区卫生局因胡某在未得到批准的情况下将开业地点迁至良山镇，收缴了其个体行医执业许可证。1998年6月5日，区卫生局在良山镇推行一体化管理召开个体医疗户会议，要求符合合并条件的胡某等三人到离良山镇约五公里外的西山岭进行医疗网点合并，参加良山镇医疗机构一体化组织。会上胡某拒绝服从合并。1998年7月2日，区卫生局作出并送达渝卫医控字(98)第X号卫生行政控制决定书，以胡某擅自开业三个月以上为由，依据《医疗机构管理条例》异地封存其药品13件，其中塑料包装袋12件，纸包装盒1件，药品价值约（略）元。区卫生局在扣药过程中，没有对药品进行具体清点。随后，1998年7月2日至1998年8月10日，区卫生局将所扣药品放在良山镇政府。1998年8月11日，区卫生局在未通知胡某到场的情况下，组织有关人员在其办公室将所扣药品变卖、销毁。
本院认为，《医疗机构管理条例》没有对药品采取异地封存强制措施的规定，区卫生局以胡某擅自开业三个月以上，适用《医疗机构管理条例》且没有引用具体法律条文作出卫生行政控制决定，属适用法律错误，一审判决撤销该决定正确。区卫生局对异地封存的13件药品未尽到妥善保管的责任，任意处理扣押药品，侵犯了胡某的财产权，依法应予赔偿。至于区卫生局是否应对胡某进行行政处罚或为其办理执业许可证，不属本案的审查范围。一审限令区卫生局在判决生效之日起一个月内作出行政处罚决定不当。胡某要求区卫生局赔偿控制其经营场所的损失（略）元，一审认为区卫生局没有控制其诊所，而控制的是13件药品，不予支持正确。另外，对于胡某在诉讼过程中增加的诉讼请求：1．合并审理区卫生局1995、1996、1997年三年度违法给予行政处罚的一事多罚行为；2．判令区卫生局给予重新办理变更登记，返还1995年扣押药品价值6000元，1996、1997年二年度罚款累计总额8250元，并支付利息；3．赔偿停业21个月经济损失费（略）元，21个月的房租损失费7350元，财产损失费（略）.4元；4．赔偿精神损失费20万某，并赔礼道歉。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条之规定“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”，并且胡某的上述诉讼请求已过诉讼时效期限，一审不予准许正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(二)项、第二十八条第(二)、(四)项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十五条之规定，判决如下：
一、维持新余市X区人民法院(2000)渝行重字第X号行政判决第一、三项，即撤销新余市X区卫生局1998年7月2日作出的渝卫医控字(98)第X号卫生行政控制决定书和驳回胡某其他诉讼请求；
二、撤销新余市X区人民法院(2000)渝行重字第X号行政判决第二项，即限新余市X区卫生局在判决生效之日起一个月内依法作出行政处罚决定；
三、由新余市X区卫生局赔偿胡某13件药品损失费（略）元。
本案一、二审诉讼费4200元，由上诉人胡某承担1400元，被上诉人新余市X区卫生局承担2800元。
本判决为终审判决。
审判长严昱辉
审判员敖卫春
审判员王强
二○○○年九月十一日
书记员涂有泉
