行政诉讼与法治国家
发布日期：2003-11-17 文章来源： 互联网
「关键词」行政诉讼、法治国家一、行政诉讼的解读
何谓行政诉讼，笔者找寻许多行政诉讼方面的著述，只在不起眼的律考教材里面找到一处“行政诉讼”的定义：行政诉讼是法院应公民法人或其他组织的请求，通过法定程序审查具体行政行为的合法性，从而解决一定范围内行政争议的活动。①这一概念之所以难以概括和定义，其原因在于各国的行政诉讼制度千差万别，甚至在英美国家，并不存在行政诉讼的概念，而代之以司法复审，但差异的存在和概念的各异并不能否定行政诉讼制度的共性，通俗地讲，所谓行政诉讼，就是百姓口中的“民告官”。简单的三个字将行政诉讼的一个主要的特点清晰地勾画出来了，那就是诉讼主体的一方是“民”、另一方是“官”，由这双方平等的“对簿公堂”。详加分析，可以看出行政诉讼的几个特点：
1、行政诉讼的司法性。行政诉讼与其他行政争议解决活动相比，最大的不同就是在于它的司法性。正是由于它所具有的司法性，使它区别于调解、复议、仲裁等我们生活中常见的争议解决方式。同样也正是由于它所具有的司法性，使得行政诉讼必须遵循司法活动内在的种种原则。而不能像行政活动那样采取“效率优先”的原则。
2、行政诉讼的诉讼主体恒定。和别的诉讼形式相比较，行政诉讼的原告永远是“民”，这里的“民”既可以是公民个人，也可以是个人的组合形式——“法人和其他组织”。而在行政诉讼被告席上的只能是行政机关、是政府、是“官”。虽然在民事诉讼中，行政机关也可能出现在被告席上，但是那时候的行政机关是使用的自己的民事主体的身份。在行政诉讼中出现的行政机关则是使用自己的一种法律人格，而行政诉讼中的法律人格的确立又以行政管理中的行政机关法律人格为前提。
3、行政诉讼体现了司法权对行政权的控制。这种“民告官”的形式将政府置于被告席，向我们传达了这样的信息：即政府的权力与能力是有限的，而不是万能的，这就把政府推下了神坛，打破了国家神话。同时，政府只是国家的一种表现形式而非国家本身，它在法律上是一个权益义务主体，应当对自己的权力运用承担责任。
对于这种司法对行政的控制，早在拉德布鲁赫的《法学导论》里面就有论述：
“我们习惯于将各种各样的国家活动划分为3类：立法、司法、行政。立法创制法律，司法和行政则以不同方式遵守法律。在法律限定的范围内，司法实现的是争议中的法律，行政实现的则是公共利益。法律希望（如有可能）对司法中合乎法律的裁决做出明确的规定，却尽可能有意的给行政留出自由选择的余地，使行政在其中可进行合目的性的行为。法律对于司法一般为路标，对行政则一般是栅栏——行政的路标是”国家利益至上原则“。从上面有关法官相对于法律的地位的探讨中，我们可以得出结论：司法不仅仅是按既定方向进行的国家活动，同样意义上的行政也不仅仅是自由的国家活动。”②“早在行政尚无法可依的时候，司法已成为公法——刑法和程序法——的对象。只要国家的行政活动仅仅由国家利益和合目的性来左右，而不受任何法律约束，就只可能有行政技术，而无行政法可言；只有赋予与国家利益相对立的私人利益在法律上的请求权，并尊重它，赋予相互义务与权利，才有产生这一法律的根本基础。……只有在统治者从它和平民一起遵守的不取决于它本身的法律秩序中解脱出来，面对自己可以限制的统治权的时候，才可能从平民相对于统治者的权利中找到行政法、公法。”③通过上面对行政诉讼的性质和结构的分析，我们可以发现：国家与个人、政府与个体不再是权威与服从的关系，个人也不再完全遮蔽于在国家阴影之下。在法律面前，二者的关系发展为一种对峙与平衡、冲突与妥协、平等与对话的关系，在这种关系中包含着公共利益与个人利益、社会秩序与个人自由、行政效率与个案公正的冲突。这也就自然的引出了下文将述及的主旨——法治。
二、行政诉讼与法治国家
1、法治
（1）法治作为与人治相对应的概念，其基本含义是指主张执政者严格依照法律来治理国家与社会的理论、原则和方法。④过去在学术界，有人认为：“人治是指人在法律活动中的作用，立法、执法、司法等都离不开人，正所谓”徒法不足以自行“。法好比是武器，人好比是战士，武器离开了战士，是起不到应有的作用的，甚至起相反的作用。应当使战士与武器结合起来。历史上从未有过纯粹的法治或者人治，只有法治与人治的结合。因而在现阶段的政治生活中，既要法制又要人治，要法治与人治的结合。”这种认识是错误的。法治与人治不仅是两种根本对立的治国理论、思想和方法，而且是两种完全不同的社会实践。
在不同的历史时期，人们对法治的理解是不同的。远在春秋战国，法家虽然也主张以法律制度治理国家，但这种法治被视为实行君主专制的工具。而现代意义上的法治，是与民主制度紧密相联的，它意味着法治高于一切，具有至高无上的权威。在资本主义以前的专制时代，尽管国家也通过制定法律来规范人们的行为，维护一定社会的法律秩序。然而，由于君主的地位至高无上，王权是基本上不受法律约束的最高权力，皇帝的话被奉为圣旨，君主的权威高于法律的权威，因此就不可能真正树立起法律的最高权威。在这样的社会，从根本上说，实行的是人治而非法治。待到资产阶级启蒙思想家提出了“主权在民”、“天赋人权”，否定了“主权在君”、“君权神授”，同时也产生了法治的思想和理论。当资产阶级取得反封建革命斗争的胜利后，建立起资产阶级的民主政权时，便首创了宪法的先例。当《人权宣言》成为法国第一部宪法的序言时，便以国家根本法的形式确认了法治原则。尔后，世界各资本主义国家，在制定各自的宪法时，都普遍接受法治原则，在宪法中规定了公民在法律面前一律平等，公民的基本权利和自由应得到法律保障，以及反对特权等基本内容，使法治原则成为一项重要的宪法原则。⑤（2）现在，“依法治国，建立社会主义的法治国家”也已经成为我们国家的一项治国方略。建立法治国家，建立法治社会，是我国市场经济发展、民主政治建设和法制建设的必然要求。
首先，市场经济的发展要求贯彻和实行主体平等、公平竞争、等价有偿、效益优先等原则和机制，这些原则、观念和机制只可能在法治的社会环境中获得充分的发展和有效的实行。其次，要实现人民当家作主，人民真正的享有管理国家事务的权利，避免一言堂，家长制，个人说了算的弊端，就必须建立一种民主决策的机制和制度，并赋予这种制度极大的权威，而且由国家强制力保障实施。这种制度就是在法治理论、方略指导下创设的法律制度。再次，在我国政治生活和司法实践中，要消除封建的等级特权的影响，不仅要使平等观念深入人心，而且要牢牢树立依法办事、法律至上的权威，这种观念也只能在法治的国家真正建立起来。最后，要消除腐败，反对官僚主义，也必须建立一种权力制约和监督的机制，这种机制只有转化为法律制度，由国家强制力保障实施，才能具有应有的威力和力量。⑥2、行政诉讼和法治
（1）行政诉讼必须在法治条件下才能有效运作。
在人治条件下，行政诉讼制度甚至不可能产生，更谈不上实际和有效运作。首先，人治理论轻视法和制度的作用，过分相信伦理和道德的功能。如认为马列主义、毛泽东思想指导下的人民政府和人民政府工作人员不会侵犯人民的权益。即使公民和政府发生争议，也可通过思想政治工作解决，而无需诉诸法院。其次，在人治条件下，立法不受重视，法律不完备，行政争议即使诉诸法院解决，法院无法可依，也无从解决。此外，在人治条件下，法院主要作为专政工具，主要用于对付反革命和其他反社会分子，而很少用于解决民事、经济争议、更不会用于解决公民和政府之间的行政争议，因而行政诉讼制度在人治条件下不可能建立。
在法治条件下，行政诉讼制度与法治紧密相连。首先，法治要求政府依法行政，依法办事，而这必须有监督，有制约。监督和制约不仅要有自律，更要有他律。其次，法治强调人权，强调公民权益保护，而司法保护是人权最有效的保护。此外，法治理论不否定伦理和道德的作用，但更重视法和制度的功能，如认为人民政府也会犯错误，人民政府的工作人员也可能侵犯人民的权益，因此必须从制度上建立纠错和救济机制，而行政诉讼制度正是这样的机制。⑦（2）行政诉讼不仅是法治必然要求，是法治的构成要素，同时全面的促进着法治的发展。
作为一种法律制度，行政诉讼对公民来说，可以直接为其提供司法救济。通过审判来判定行政机关是否承担赔偿责任，可以给“老百姓一个信服的说法”。对行政机关来说，如果其工作人员有法不依或违法滥用职权，以致行政相对人诉至法院，行政机关败诉后，就会促使其督促工作人员努力学法，严格执法和守法。这也就使行政诉讼对其行为合法性的检验、监督，促进其依法办事。即“依法行政不仅意味着行政行为不得违背法律，而且更强调任何设定负担的行政行为，任何对自由和所有权的干预，都必须以法律为依据（”法律保留“）”。对立法机关来说，如果法律不健全，行政行为没有法律根据，行政相对人诉至法院，行政机关败诉后，就会促使立法机关加快立法步伐。同时，对于人民法院，受理行政案件，审查行政行为，监督行政机关依法行政，将不断提高法院的地位和权威。而法院地位、权威的提高与法律的完备和法律得到严格执行、遵守一样，是法治国家的基本标志。
综上所述，行政诉讼与建设法治国家所要求的市场经济、法治、民主政治等各要素的关系是一种辩证统一的关系：法治建设达到一定的境界必然产生行政诉讼制度，行政诉讼制度也只有在一定的法治环境中才能生存、发展。而行政诉讼制度一旦产生和运作，又会对法治环境产生积极的影响，促进法治环境向更高的境界发展，最终实现法治国家。
三、目前所面临的问题及对策
我国《行政诉讼法》于1989年4月4日由全国人大通过，1990年10月1日实施，迄今已有十三年了。《行政诉讼法》的颁布实施是我国社会主义民主法制建设的一个重要里程碑。十多年来行政诉讼制度的实施已经对我国的政治、经济和社会生活，特别对我国民主法制建设、保护广大人民群众的合法权益、促使行政机关依法行政，产生了极其广泛和巨大的影响。但是，目前我国行政诉讼制度的推行过程中也产生了不少问题、遇到了不少阻力，从《行政诉讼法》的实施效果来看，并未尽如人意，在有些地区，《行政诉讼法》的实施甚至步履艰难。这其中有整个司法体制改革的问题，也有行政诉讼自身的问题，还有思想观念更新问题。
1、面临的主要问题及分析
（1）面临的主要问题。起诉难是行政诉讼面临的最大问题之一。还有审判不公、受案范围过窄、判决执行难等等众多的问题。而如此众多的具体问题归结到一起，就涉及到了制度、法律文化意识和实践操作等多个层面。
首先，在制度层面上，立法上的欠缺使司法审查范围狭窄、深度不够。体制上，党政不分与被扭曲的司法独立可以说是“老生常谈”却又“常谈不老”的一个问题。党政分开这个自十一届三中全会以来就提出的重大问题，至今仍然没有解决好，以党代政，党政不分，借党抗法的违法违宪事件时有发生。在行政诉讼实践中，原告不能告党委，要告政府，政府说这是党委决定，不是政府行为。因此，形成被告主体的真空，从而出现了规避法律的现象，使行政法律责任落空。⑧体制改革如果不能取得大的突破，那么司法独立的问题仍将得不到很好的解决，这样就使审判公正让将受到巨大威胁。
再者，在文化意识层面上，我国虽然建立了行政诉讼制度，但是缺少西方国家行政诉讼制度所依赖的文化基础，即权利观念、权力分立与制衡理论以及法治信仰等等。同时，中国数千年来高度集权的国家形式，以及由“儒法之争”、“引礼入律”等大的法制变革所形成的古代法律文化传统的影响，形成了德治与人治的传统，法律在中国永远是权力的附庸和仆从，中国法律在传统中向来没有控制权力尤其是控制最高权力的能力。这一现实情况与以平等为特征的行政诉讼制度也是格格不入的。
然后，在实践层面上，最突出的就是地方保护主义严重。同时也因为法院不能独立于地方政府，使得地方政府对法院审判工作的干预严重，造成审判不公；而且由于地方保护主义严重，对于生效的判决，法院也不能或者不敢去执行。
虽然实践中面临的问题众多，但是我们并不会因此改变建立法治国家的宏伟目标，但是面对这些问题，我们该如何解决呢？
2、对策
（1）修改和完善《行政诉讼法》。对于作为行政诉讼制度依据的《行政诉讼法》进行修改和完善，扩展行政诉讼的类型、扩大行政诉讼的受案范围（将抽象行政行为纳入司法审查范围）、完善行政诉讼被告制度等，使得法院在进行行政诉讼审判时有法可依，更好的监督行政的运行。
（2）深化政治体制改革。政治体制改革是解决诸多法治建设中难题的关键之所在。我们一方面要规范党对国家行政事务实现政治领导的方式，另一方面要加强程序立法，规范政府行为。司法独立作为政治体制改革中的一个关键问题也应该引起重视。司法不独立，司法公正就难以保证，法治国家的建设也难以实现。虽然对于司法独立，宪法和法律已有明文规定，但由于缺乏对司法独立性之保障制度，导致这一法律规定不但没有真正付诸实施，甚至被扭曲。因此，要想实现审判公正，必须建立和健全司法独立的体制和制度保障，其中最重要的是理顺党、政府和司法机关的关系，使党和政府对司法工作的领导制度化、规范化。
（3）对传统法律文化进行批判和改造。彻底铲除传统法律文化中的消极影响，建立新的适合社会主义市场经济体制和民主政治的行政法治文化。这就要在人民群众中广泛宣传《行政诉讼法》，进一步培养和弘扬权利观念、法治观念和平等观念。对于法官，也必须从观念上树立起依法审判是依法治国的核心观念，树立起《行政诉讼法》是依法控制行政权的观念，真正发挥行政审判对于制约行政权力、保护公民合法权益的作用。对于政府工作人员，也要牢固树立法治意识，因为实现行政法治的关键是他们，他们的法治意识水平是衡量一个国家行政法治水平的重要标志。
除此之外，其他的像建立有限的调解制度、提高法官素质虽然在此没有展开论述，但是也不容忽视，甚至是设立专门行政法院、构建行政判例制度等等都不失为一种有益探索。
结语：
行政诉讼制度的确立作为中国法治进程中的一块重要里程碑，在一定程度上把民主法治的基本理念——人道政府（人民主权、人权保障）、有限政府（权力受法律限制）、责任政府（对自己的行为承担政治、法律责任）——付诸实施，它以法的形式确认了国家、社会与个人的界线与对峙，把司法权树立为行政权的一种对峙力量，从而使行政法治成为现实的原则。但是，中国行政诉讼制度的完善和发展将是一个长期艰巨的过程。而其最终出路在于法治大环境的形成，在于司法体制乃至国家政治制度整体的改革，在于个人与政府的意识改造，在于市场经济新秩序的建立，唯有这些是行政诉讼发展与法治国家建立的真正希望和无穷动力。
「参考文献」
参考资料：
①《行政法与行政诉讼法》87页，张树义主编法律出版社
②《法学导论》130页，拉德布鲁赫中国大百科全书出版社
③同②，131页
④《法理学》174页，周农唐若雷警官教育出版社
⑤《宪法学》27页，俞子清主编中国政法大学出版社
⑥同④，179页
⑦《行政诉讼与法治环境》姜明安《燕园法学文录》// article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp？ArticleID=22847
⑧《论行政诉讼困境产生的根源与对策》丁乐超白志城2002年10月《烟台大学学报（哲学社会科学版）》第1 5卷第4期
