行政诉讼在解决村民自治纠纷中的利弊及出路
发布日期：2004-08-26 文章来源： 互联网
村民自治权利是宪法赋予的重要权利，全国人大常委会制定的《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然对某些自治权利和村民自治组织活动等内容作了规定，但对争议解决途径未作规定，村民自治中的争议面临很多尴尬。有些纠纷纳入行政诉讼，（注：有些争议纯粹属于村民个人与政府或者与村民委员会之间的一般行政、民事纠纷，按照民事诉讼行政诉讼程序解决并无不妥，本文所分析的属于村民自治范围的案件，属于村民自治权利的纠纷，不能作为一般的行政诉讼或民事诉讼案件处理。）短期看有其积极作用，但从长远看，其负面作用应当引起重视，其根本出路在于建立宪法诉讼制度。
一、目前解决村民自治纠纷的主要行政诉讼情形
目前，在村民自治中，已经进入行政诉讼的案件至少有以下几种情形。
第一，乡镇党委、政府任意免除村委会主任职务的争议诉讼。
案例1：《法制日报》讯（记者王晓飞，通讯员左莉）：湖南省常宁市荫田镇爷塘村村民委员会主任蒋石林被镇政府随意免除，蒋将荫田镇政府告上法庭并讨回公道。蒋石林系荫田镇爷塘村农民，1999年3月依法被选举为该村村民委员会主任。在2001年1月召开的全镇党员冬训会上，荫田镇镇政府突然宣布免除蒋的村委主任职务，并于同年2月指定村上另一农民蒋玉红主持爷塘村村委会工作。蒋石林对此不服并多次向有关方面反映，一直未得到答复。2001年8月，蒋向常宁市政府申请行政复议，市政府以其提出行政复议超过法定时效为由将其申请驳回。蒋以自己的合法权益受到非法侵害为由，于9月7日向常宁市人民法院提起行政诉讼。法院审理认为，镇政府的行政行为违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，荫田镇政府的这一行政行为程序违法，故判令撤销其所作的免除蒋石林村委主任职务的决定。（注：《职务无故遭免除“村官”依法讨公道》，//WWW.1488.com.cn/bbs《行政法论坛》，2001年11月19日。）
类似的案件还发生在江苏省淮安市淮阴区王营镇王庄村村委会主任王士丰、（注：《江苏一乡镇政府免去村委会主任职务被判违法》，中国新闻社，中新江苏网2001年2月22日。）京山县永隆镇卢相台村村委会原主任倪中清身上。（注：《京山—“海选”村官依法“要”回职务》，湖北日报社网络报2001年6月7日。）
如果说，前述情况还讨得了一个说法的话，在现实中，不幸运的人也不少见。福建惠安县小炸镇东山村村主任黄抱生因为对村民用渔船非法载人制止不力，“经镇党委会研究决定：停止黄抱生小炸镇东山村村民委员会主任职务。”经多次争议也未从根本上解决问题。全国人大常委会执法检查组到福建检查村委会组织法时，曾要求省内有关部门将包括黄抱生被违法停职事件在内的所有各部门和群众反映的案例逐一落实，作出答复。在执法检查组离开福建时，他们拿到了相关的答复。关于黄抱生反映其被停止职务的问题上，只有简单的一句话：“反映情况与事实不符。”（注：《“搁浅”之后-福建惠安具小炸镇一起对村委会主任违法停职案透视》，2001年7月25日《人民日报》。）
第二，涉及村民行使自治权利受到行政处罚的行政诉讼：具体诉讼与宪法法律的冲突。
案例2：廖良兴原是闽北延平樟湖镇溪口村村委会主任，在2000年底的村民委员会换届选举时谋求连任。他请人拍摄了竞选演说录像带，通过闭路电视系统播放，将自己在任3年的政绩和假如连任后的打算告诉选民。播出后的第二天，镇里就派人收缴了录像带，区广播电视局以“擅自制作电视节目”为由对他罚款1万元。廖认为自己的做法符合《福建省村民委员会选举工作手册》中有关“正式候选人的自我宣传介绍可以采用村民小组会议的形式进行，也可以采取竞选栏、闭路电视、有线广播、走家串户等形式进行”的规定。遂将区广电局告上法庭。一审法院认定被告未适用《有线电视管理暂行办法》规定，而适用《广播电视管理条例》的规定，属于适用法规错误，区法院作出判决撤销对廖良兴的行政处罚决定。延平区广电局提起上诉，南平市中级法院二审审理后撤销一审法院的判决，维持延平区广电局的处罚决定。（注：《电视竞选村主任是否合法引争议》，中国人大新闻网。）
涉及的主要问题是：本案中，行政处罚的实施依据的是国务院的行政法规《广播电视管理条例》，与村民委员会组织法并无冲突。然而在法规法律实施中带来了享有权利上的事实冲突，它涉及到村民自治权的行使是否受到侵害的问题。行政机关的处罚和二审法院的判决处理至少有以下几点值得探讨：其一，按照法无禁止即可为的现代法治原则，该村民的行为虽有不妥，但似乎还不应当简单地作为行政违法行为来处理，特别是当前在推进村民自治、大力发展基层民主的情况下。其二，村民的自治权是宪法和《村民委员会组织法》赋予的宪法性社会权利，不是一般的行政权利，这一点可以从《村民委员会组织法》的规定中清楚地反映出来，村民委员会的工作受乡镇政府的指导，由人大常委会负责该法的实施。可见，法律确立保障村民自治权利实现的体制主要以人大常委会为主，由此可以推测：其权利不是一般的行政管理权的对象和客体。本案中的情形正是村民行使自治权的具体形式。该区广播电视局的处理显然只将这种行为作为一种行政违法行为认定，这种认识有违现代法治精神。这种情况在国外一些国家，因为有违宪审查制度而得以解决。其三，本案发生的纠纷法律关系是否属于《广播电视管理条例》调整对象和范围，本身很值得研究。正如该区广电局负责人所说的那样：对于什么叫“电视节目”，法规没有明确规定；而录像带一经公众网上播出就是“电视节目”的认识只是广电系统不成文的看法。既然法律没有明确规定，作为权利者来说，应当可以享有。从常识角度考虑，试图将所有的制作录象的行为全部纳入法律规范控制范围，不仅不可能，而且也不合情理；即使要追究责任，追究播放者的责任更妥。就是说，廖良兴的行为是否属于该法调整范围需要慎重对待。当然如果仅从字面看，这种行政处罚似乎并无不妥。根据《广播电视管理条例》第48条规定，违反本条例规定，擅自设立广播电视节目制作经营单位或者擅自制作电视剧及其他广播电视节目的，由县级以上人民政府广播电视行政部门予以取缔，没收其从事违法活动的专用工具、设备和节目载体，并处1万元以上5万元以下的罚款。当然，如果从实现村民自治权利角度考虑，似乎并不妥适。其四，从适用的法律规范依据来看，处罚的依据是低层级的行政法规，而没有采用直接调整该行为的法律规范-《村民委员会组织法》。尽管从适用的先后次序来说，优先适用低位阶法律规范并无不妥，但就本案来看，行政机关的处罚和法院的判决都选用了调整“手段”性（本案中运用电视广告宣传只是实现村民自治权利的手段而非目的，我们认为，行政机关的处罚和法院的判决都是对法律关系的误解，或者至少可以说是舍本逐未）的法律规范，而没有从目的上认识本案中的真正法律关系-村民自治这种宪法法律关系。
第三，涉及乡镇政府监督村民自治权利的行政诉讼：地方性法规与法律冲突带来的尴尬。
案例3：河北省晋州市赵兰庄联名要求罢免村委会全体成员的风波。
河北省晋州市赵兰庄村2386名村民因村集体12年财务账目突然丢失和村委会换届选举不合法，联名向桃园镇政府提出罢免村委会成员申请，镇政府以罢免理由不成立为由回绝。后该村村民以行政不作为将镇政府诉至人民法院。
赵兰庄村现任村委会成员有11人，自1988年上台后没有大的变动。该村集体收入主要来源是1000亩梨园和3000亩荒地的承包费。据当地村民介绍，因为村财务不公开，村民多次上访告状。1999年村集体梨园重新承包，原定承包期6年，每年交纳承包金20万元，当年10月村委会收取2000年度20万元承包金，同年12月1日村委会在没有召开村民大会情况下，擅自改变合同，又强收3年承包金60万元，之后承包金不知去向。2000年，赵兰庄村部分村民向有关部门反映村干部违法违纪行为，晋州市纪检委曾将该村12年财务账目调来查账。2001年春节刚过，村民得知村财务账目丢失。据村民郑玉锁说，他和几个村民代表曾到市纪委询问此事，负责调查此案的纪委干部说，春节前夕，市纪检委认为赵兰庄村财务账目放在纪委不安全，就让村干部拿回去了。正月初八，赵兰庄村干部向公安机关报案，村委会被盗，该村12年财务账目全部丢失。丢账风波激起民愤，2001年4月13日，赵兰庄村有选民资格的2386名村民委托律师联名向桃园镇政府提出申请，要求召开村民大会，罢免村委会成员。申请书称，该村村委会违反《村委会组织法》，没有实行民主选举，选举走过场，选票没有公开过，严重侵害村民的合法权益，使村集体经济损失惨重。4月21日，桃园镇政府以周头管理区的名义给村民答复说，管理区已经组织调查组，村民反映的问题已经调查，罢免理由不成立。赵兰庄村2386名村民对镇政府的答复不满意，向当地人民法院提起诉讼，状告桃园镇政府行政不作为。6月4日，法院受理此案。晋州市法院作出判决，认为，被告方对申请罢免的理由进行了调查核实，应视为已履行了法定职责。因调查的结论罢免理由不成立，被告方就没有督促赵兰庄村委会及时召开村民大会的义务。因此，原告的诉讼请求不能成立，依法驳回。（注：参看《丢账风波引发行政诉讼》，2001年6月27日《中青报》；《法律冲突引发罢免村委风波》，《人民法院报-正义周刊》，转引自//WWW.1448.com.cn/bbs《行政法论坛》，2001年11月17日。）
该案存在很多问题值得探讨，这里只就其中的地方性法规展开分析。《河北省村民委员会选举办法》规定与《村民委员会组织法》冲突。《村民委员会组织法》第2、3、4条规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；党在农村的基层组织，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利；乡镇人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第16条：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村委会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。”而《河北省村民委员会选举办法》第28条：“罢免要求应当以书面形式向村民委员会和所在乡、镇人民政府提出，乡镇人民政府应当在一个月内对罢免理由进行调查核实，罢免理由成立，村民委员会应当及时召开村民会议，进行投票表决；村民委员会拒不召开村民会议的，由乡镇人民政府督促村民委员会召开村民会议，进行投票表决。”就是说，《河北省村民委员会选举办法》规定的乡镇人民政府对罢免理由进行调查核实的规定实际上赋予了乡镇政府对村民罢免权的审查权力。
《河北省村民委员会选举办法》的规定虽然操作性较强，但规定乡镇政府审查村民罢免请求，显然与法律规定不符。村委会不是一级国家政权或政府机构，虽然他接受政府对其工作的指导、支持和帮助，但它依法行使的自治权，如成员的任命与罢免，不受各级政府的干涉。组织法第16条规定罢免一定要提出罢免理由，被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见，但这里讲的是由村民会议决定罢免理由和申辩意见是否成立，由村民会议投票表决罢免要求，而不是由上级政府或官员决定是否进入罢免程序或是否进行罢免。村委会拒不召开村民大会进行罢免表决怎么办？组织法没有具体规定，这是法律的疏漏。虽然《村民委员会组织法》在第14条中规定了“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”，但是这一授权显然是为保障村民自主行使选举权和罢免权做出的，而根本不是授权省级人大对其作任何形式的限制。如何监督这样的地方性法规，根据《行政诉讼法》的规定，法院显然无权解决这个问题。
二、行政诉讼解决上述争议的优点和缺陷
第一，将村民自治权利纠纷纳入行政诉讼的意义重大：
其一，可以使宪法法律规定的村民自治权利中的纠纷得到解决，进而化解社会矛盾，保护村民自治权利-一种重要的具体宪法法律权利，进一步稳定社会秩序。行政诉讼使我们看到了具体法治的实质性意义，而“离开了具体的法治，那种宏大而高扬的法治只不过是引起空气振动的口号而已。”（贺卫方先生语）要使宪法和《村民委员会组织法》规定的村民自治权利得到实现，司法保障是最有力的保障。
其二，对现代法治特别是司法制度的发展具有重要的意义。我国法院一直地位很低，通过对这种纠纷的解决，树立司法机关的权威，发挥其应有的作用，进一步巩固其独立地位，对于建立现代的司法制度十分重要，它反映了现代法治的基本原则-司法应当成为解决社会纠纷的最终途径-正在为越来越多的人所认识；从更长远眼光来看，它不仅是一种诉讼制度创新，更重要的是，它完全可以成为政治体制改革的突破口，成为官治走向民治的转折点。
其三，与人大处理案件相比，它可以避免人大解决案件纠纷的不足，及时处理纠纷。因为，人大不是常年开会，不能及时解决社会纠纷；人大的工作程序和人员法律素质也难以胜任日益复杂的诉讼案件；法院常年向民众开放，是专司解决纠纷的机关，能及时和比较准确地化解社会矛盾，促进社会稳定，成为社会稳定的港湾。
其四，比行政机关解决矛盾更具有中立性和公正性，特别是能体现司法监督行政权的优点，这是村民将自治纠纷诉之于法院的根本原因。而且，按照《村民委员会组织法》规定，政府没有处理此类纠纷的权力。案例3中，河北省的地方性法规赋予乡镇政府的审查权本身缺乏足够的上位法依据，也是行政权干预村民自治权利的重要内容和体现。
其五，推进行政诉讼向纵深发展。我国1989年制定的《行政诉讼法》由于受到当时条件的限制，主要局限于保护公民的人身权、财产权。然而现实中许多新的行政争议不断增加，该法难以适应新形势的发展要求；最高人民法院于1999年作出的新的司法解释拓宽了行政诉讼受案范围，但毕竟其功能有限。通过司法实践，将实践中出现的问题纳入行政诉讼领域，为将来《行政诉讼法》的修改完善积累经验、创造条件；同时也为行政诉讼的深入发展扫清了诸多障碍。再者，通过行政诉讼解决纠纷，为完善法律、更好地保护村民自治权利创造良好的条件。它还特别为将来建立宪法诉讼制度提供程序、技术和司法组织等方面的条件，进而推进我国宪法走向宪政，使宪法由纸上宪法变为实际可以操作的宪法。因为，在行政诉讼的所有可能的潜能发挥出来后，将无法解决根本矛盾，只能进一步创立新的宪法诉讼机制，推动宪法司法化的实现。
第二，行政诉讼处理上述案件的局限和弊端：
其一，它以行政诉讼的形式掩盖了实质上的宪法诉讼关系，进而可能推迟我国宪法诉讼制度的早日到来。对于违宪行为和违宪诉讼，学术界有不同看法。就上述案例的情形来看，既违反宪法的规定，又违反《村民委员会组织法》的规定，是广义的违宪行为，应当通过宪法诉讼解决。即：“宪法诉讼是特定国家机关（宪法法院）为解决因宪法的实施而引起的争议和纠纷而在当事人之间进行的诉讼活动。”（注：杨合理：《关于建立宪法诉讼制度若干问题的思考》，《政治与法律》1997年第6期，第26页。）它符合宪法诉讼的实质条件。
1.侵权主体不是一般的行政主体。村民自治中的诸多违法主体和违法行为既有乡镇政府违反《村民委员会组织法》第4条、干涉村民自治范围事项的行为；更有党委（包括村党支部）违反第3条的规定。许多违反《村民委员会组织法》的行为都是二者共同造成侵害村民自治权利的结果，而党委不能作为行政诉讼的被告。案例1、3中属于这种情况。案例2如果构成侵权，既有有关行政机关，也有法院的判决。这些都不是一般的行政主体。
2.前述案件都存在违法和违宪审查问题，存在行政诉讼无法解决或者难以完全依靠行政诉讼解决的问题。案例1中的问题本身就不宜作为行政诉讼来解决。《宪法》第111条确立了村民委员会是群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由村民选举。《村民委员会组织法》第4条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”该法虽然是普通法律，但它与其他主要规范行政机关进行监督管理的典型的行政法律显然有区别。该部法律调整的社会关系和对象是村民自治这样一种社会权利。尽管侵权者本身是具有行政职能的政府，但其侵害的不是一般的公民的行政法权利，而应当归纳为宪法性的民主权利。因此不能将《村民委员会组织法》作为一般的行政管理法律来看待，它是对宪法典依赖性很强的一部宪法性法律。如果将其认定为一般的行政管理法律，就有可能导致该法调整对象的错误，将村民自治性的民主权利行政化、国家化，这必然违背整个社会发展由国家权力回归社会的基本规律和趋势，也有违制定该法的本意和宗旨。案例2涉及到法院的判决是否侵害了《村民委员会组织法》赋予村民的自治权，应当有宪法诉讼来加以审查和救济。案例3问题的复杂性使行政诉讼难以承担重任，直接作为宪法诉讼案件更妥，其中涉及到地方性法规是否违反法律的问题本身就是违宪审查问题，仅仅靠宪法和《立法法》规定的全国人大常委会来处理显然难以操作，需要宪法诉讼来解决。
3.从原告来看，将其作为宪法诉讼主体更妥当。案例1中，镇政府免去村委会主任不仅侵害了主任个人的权利，而且侵犯了该村民的自治权利。主体应当是村民或者村委会。案例3中本身诉讼主体是村民集体，是适格的宪法诉讼主体。案例2中，原告对于二审法院的终审判决的异议应当有更高级的宪法诉讼进行审查，即审查国务院的行政法规和法院的判决是否存在违宪。
4.以行政诉讼程序解决的案件还面临着一个极为尴尬的处境和潜在的危机，如案例1中，如果被判决败诉的乡镇政府不作出相应的行为或者不履行或者对法院的受理提出异议，将使村民自治权利受到极大的影响。前文江苏省淮安市淮阴区王营镇王庄村村委会主任一案就是如此。据报道，法院作出判决后，镇政府很长时间没有说法。“王士丰通过法律打赢了这场官司，讨回了自己的公道。按照常理，王营镇政府应该给他一个‘实质’的结果或者采取一些积极的补救方式。但截至记者发稿时，一切还是和审判前一样，王士丰只是得到了一个‘说法’。”（注：《村主任免职违法镇政府被判败诉》，《中国社会报》第2035期，2001年3月16日。）在该案中，法院只判决违法，没有作出撤销，也没有判决被告作出其他类似恢复原村委会主任职务的行为。而案例3所经历的种种艰难更说明了没有宪法诉讼保障的村民自治权利是难以实现的。据2000年3月21日《人民日报》报道，山东省栖霞市4个镇57个村委委员要求集体辞职，其原因是“村党支部和镇党委镇政府片面强调党的领导，采取支部包办代替村委会的做法，新村官当选一年多，村里的财务和公章一年多不交接，财务支出由村支书说了算，镇党委镇政府不但不解决村官反映的问题，反而对村委会成员随意‘惩免’甚至停职。”这种情况在农村有普遍性。对于这种情况，即使法院受理按照行政诉讼处理，也无法解决根本问题，它超出了行政诉讼所能解决的权限范围。
其二，适用行政诉讼解决上述案件理由并不充分
因为根据现有法律规定，村民自治中的纠纷解决权应是乡镇或者县人大、政府或县民政部门。《村民委员会组织法》第28条规定“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”第29条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。”笔者查阅了相当一部分地方性法规，对于保障村民自治法律法规的实施主体基本上是人大常委会、政府和民政部门。无论从《村民委员会组织法》和《行政诉讼法》，还是最高人民法院的司法解释，均未将这种争议纳入纠纷。
1.《行政诉讼法》第11条规定的两款和第12条规定的排除条款表明行政诉讼的受案范围局限于人身权和财产权。本文中的案件情形不是人身权和财产权，不符合该法受案范围规定。
2.1999年最高人民法院通过的《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第1条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第2款排除了6种不能提起诉讼的情形。能否根据该解释第1款规定受理该案呢？根据最高人民法院江必新的观点：该《解释》“对人身权和财产权作了广义的理解。关于行政诉讼的权利保护范围，行政诉讼法第2条使用的是合法权益的概念，但在第11条又使用的是人身权和财产权的概念。根据我国宪法规定的权利保护范围，从公民日益增长的权利保护要求和行政审判实践的发展来看，如果对人身权、财产权进行狭义理解，就会使相当一部分权益得不到保护；从行政诉讼法立法本意看，并没有将社会经济权利排除在外，当时惟一考虑到应当排除的就是政治权利；从社会经济权利的内涵来看，无一不直接或间接地涉及到公民的人身权或财产权。因此，对人身权、财产权应当作广义理解。”（注：《正确把握行政诉讼受案范围》，2000年4月27日《人民法院报》。）这表明，最高人民法院的解释扩大范围主要在经济权利方面，而本案不属于经济权利范围，基本上属于广义的政治权利（社会权利）范围，所以不符合行政诉讼的受案范围。
3.《村民委员会组织法》没有提供任何可以提起诉讼的条文。
其三，行政诉讼的局限性是显而易见的，它无法从根本上解决问题。按照《村民委员会组织法》规定，与该法实施有关的几个国家机关包括人大常委会、乡镇和县级人民政府、民政部门等。这里还要考虑的问题是：如果当事人对人民法院的终审判决提出挑战，如果人大常委会、人民政府等挑战司法管辖的效力，法院将面临着非常被动的局面。特别是在目前各地开展司法监督力度日益加强的情况下，如果人大常委会的监督危及到司法独立权，它将使法院的处境和权威受到极大的伤害。
可见，本文中所说的案例实质是运用行政诉讼的程序处理了本应由宪法诉讼程序解决的违宪案件。由于我国没有宪法诉讼制度，才造成这种奇特的解决方法。它是法院在迫不得已的情况下作出的处理。需要指出的是：在我国没有违宪审查情况下，法院拓宽受案范围有其积极的作用，也需要这种制度的存在；短期适用既有必要又有可行性，但如果长期将这种违宪案件作为行政案件来解决，以行政诉讼掩盖宪法诉讼案件，可能带来极大的消极后果，正如托克维尔认为的，“宪法易逝，而行政法长存。”（注：［英］弗里德利希。冯。哈耶克：《法律、立法与自由》（第1卷），中国大百科全书出版社2000年版，第230页第22注解。另外，德国行政法学家奥托。麦耶在《德国行政法》第3版序言中也指出“宪法消亡，行政法存续”。这些都说明，宪法本身容易被轻视，被行政法取代；过度发展行政法（行政诉讼）忽视宪法制度，必然既不利于宪政制度，也不利于行政诉讼制度的长远健康发展。）国内也有学者对此进行分析过，认为行政法（包括行政诉讼法）的发展容易使人淡忘宪法的消极后果。（注：参见陈斯喜、刘南平：《中国现代行政法的发展对宪法的影响》，《行政法学研究》1998年第1期，第29-30页。该文中所说的行政法将宪法具体化带来的消极后果同样适用于法院将宪法诉讼案件简单地作为行政诉讼案件处理的情形。）而且如果行政诉讼制度缺乏宪法诉讼制度的约束、控制和保障，也很难长期稳步地健康发展。正如有人指出的，“如果缺少制约与引导，行政法就有可能偏离宪政的轨道而自行其是。尤其是在缺乏一种经常性违宪审查机制的情况下，这种危险就可能进一步加剧……”（注：杨海坤、章志远：《宪法与行政法良性互动关系之思考》，《东吴法学》2000年号，第110页。）我国行政诉讼在实践中遇到的巨大困难或者行政诉讼中的诸多异化现象，（注：2000年江苏省行政法学年会上，有学者讲了这样一个案例：某县法院受理了农民起诉乡政府乱摊派、加重负担，结果法院以这属于“行政指导”驳回起诉。这表明现实中确实有一部分行政诉讼已经异化。）最终都是涉及到深层次的宪法宪政问题，需要宪法诉讼加以解决。
三、解决问题的根本出路：宪法诉讼
限于篇幅，简要谈几个具体问题。
第一，原因。在我国，应当尽快建立宪法诉讼制度，否则村民自治权利的保护存在重大的隐患。其理由如下：其一，上述争议从根本上说是宪法性质的争议或者存在宪法争议，适用行政诉讼程序来解决不仅导致案件性质的错误，而且也无法从根本上彻底解决争议，应当纳入宪法诉讼，或者设立宪法诉讼程序制度进行救济。只有宪法诉讼才最能恰当地解决前述问题。如第一种情形中，由法院作为行政诉讼案件审理显然勉强，无论是原告、被告以及受案范围等都不妥。第二种情形中，行政诉讼案件的处理本身就存在合宪性问题疑虑，对于此类案件，应当由宪法法院（诉讼）途径加以纠正。第三种情形更是普通法院无权审查的立法行为，但是案件的处理不能无限期地拖延下去，应建立宪法诉讼制度、设立宪法法院，以解决这个疑虑。其二，我国村民自治法实施的困难和现实情况的复杂性决定了行政诉讼无法解决根本问题，实践呼唤宪法诉讼制度。其中一个突出的问题是乡镇政府与村委会之间的指导关系原则没有理顺，它“或多或少带有乡镇人民政府对村委会进行领导的印记，甚至有些表现为直接的领导关系”。（注：吴思红：《论村民自治与农村社会控制》，《中国农村观察》2000年第6期，第73页。）其三，建立宪法诉讼制度符合整个世界司法监督的发展趋势。在我国建立宪法诉讼制度，可以解决长期以来我国违宪审查存在的空白。我国宪法、立法法等都规定了人大、政府的审查法律法规规章制度，《立法法》还启动了公民、社会组织请求全国人大常委会的裁决权等，但从实际情况看，这些规定实际上均未操作，大量的违反宪法、法律的低层级法律规范层出不穷，但由于立法机关自身没有动力解决，离当事人比较远，实际情况又未见人大运用宪法、法律规定加以纠正。而司法机关（宪法法院）通过宪法诉讼处理案件有很多优势。
第二，关键是首先建立这种宪法诉讼制度。至于具体机制设置，笔者认为主要是技术操作方面的问题，具体路径可以逐步发展。其一，目前在最高人民法院内部设立宪法法庭。其二，等条件成熟后，通过修改宪法和法律，成立专门的宪法法院进行审查。其长处在于机构超脱、独立，工作人员有专业知识，直接接触法律实践。由于涉及到大的体制问题，涉及法官的素质和法院的独立性，需要修改宪法解决。
第三，发展规律。其一，从行政诉讼导入宪法诉讼是一条可行之路。因为二者都是处理公权利受到侵害的案件。在尚无宪法诉讼制度和程序的情况下，首先适用行政诉讼程序解决宪法诉讼案件。其二，按照现在的宪法和法律规定，违宪和违法审查由人大及其常委会等机关处理，今后逐步向最高人民法院进行审查方向转变。其三，由政治审查性质逐步向法律性、司法性过渡；宪法法院的审查从依附性（依附人大）向独立性发展。其四，从村民自治向其他领域发展，如公民选举权、受教育权、平等权等；从私权利（类似齐玉苓案件中引用宪法处理案件）和社会权利（如村民自治）的适用宪法解决案件向对国家机关权力审查方向发展；从主要审查行政行为（包括行政法规、规章及具体行为）到审查权力机关的立法行为（包括法律、地方性法规等）。
