改革我国行政复议制度应处理好四组关系
发布日期：2004-08-26 文章来源： 互联网
一、行政化与司法化。对行政复议制度的定位存在两种相反观点，一种是司法化，着眼于行政复议的权利救济功能，要求强化复议组织的独立性和程序的正式性；另一种是行政化，着眼于行政复议的行政内部监督功能，强调复议组织对行政首长的依附性和程序的简便高效。我国现行行政复议制度较为明确的采取行政化的立场，而基于实践中行政复议功能不彰的普遍现象，许多专家学着提出对行政复议进行司法化的改革思路。这种构想无疑有其合理性，比较法上也可以对此提供诸多的成功模式，如英国的裁判所，美国的行政规制委员会，日本的国税不服审判所，韩国的行政审判委员会，台湾的诉愿委员会等等。
但另一方面，如果将行政复议放在行政法律纠纷解决的大背景下来看，则行政化较高可能并不是缺点而是优势，因其与行政机关首长之间的密切关系而可以利用独特的行政资源，其程序的简便灵活也有可以保证私人权利得到及时的救济，发挥司法化组织与程序所难以发挥的独特作用。在比较法上，德国的行政复议制度显然是将监督职能定位为主要功能，将复议程序定性为行政程序。法国的层级监督和善意监督也是非正式的，甚至都没有专门的法律规定加以规范。在英国虽然有大量的司法化的行政裁判所行使复审（review）职能，但也存在行政组织内部、非正式化的行政复议（reconsideration， internal review）。从实践来看，目前我国的行政复议制度中的很多问题，并不能简单地归结为法律对行政复议制度功能的定位错误，而很大程度上是由于相关制度的不配套或者法律明文规定未能得到贯彻，正如司法性质的行政诉讼制度也未能充分发挥其功能一样。因此，我国的行政复议复议制度的改革方向，是在维持行政化的制度定位前提下做一些修正，并采取有效的措施保证纸面上的法成为现实中的法，还是进行司法化的改革，并不能得出一个简单的结论，这涉及到行政复议制度改革中所应处理的第二对关系。
二、统一与多元。改革开放以来我国的行政法律制度建设取得了长足进展，但其中存在着一种不良的倾向，就过分追求一项制度的整齐划一，这与行政法学研究只注重行政法总论，而忽视行政法分论（部门行政法）具有一定的关联。实际上，由于现代行政管理的种类多样、范围广泛，不同行政领域往往存在重大的差异，过分追求统一的结果往往导致削足适履，难以适应具体行政领域的要求。具体到行政复议制度的组织与程序设计上，笔者认为，对一些特殊性、专业性较强的领域，如税收、土地管理、保险和证券的监管等领域，可以建立相对独立的复议委员会，适用准司法的程序，建构符合本行业领域特性的行政复议制度，而在其他行政领域，则可以附属于一般行政组织的复议机构行使复议职能。
三、集中与分散。行政复议管辖问题上争论较多的是复议案件由本级政府管辖（块块管辖）还是由上级行政机关管辖（条条管辖），对这一问题必须放在我国行政体制的大背景中考察。在处理中央与地方关系问题上，我国宪法所确立的原则是在保证中央的统一领导下，发挥地方的积极性和主动性，这完全可以解释为对地方自治的肯认。我国在省、市、县和乡等地方均设民选的权力机关，地方行政机关领导人员由其选举产生，向其负责，地方根据宪法享有广泛的管理地方事务的权力，这些都体现了地方自治的色彩。至于地方政府同时要向中央人民政府（国务院）负责并报告工作的制度，可以解释为是地方向中央“出借行政机关”。承认中国宪法确立了地方自治原则，就可以更好地借鉴其他国家和地区对地方自治所进行制度保障的经验并为进一步探索开拓思路。
现在的问题在于，中央与地方事务也缺乏立法上的明确划分，导致条块矛盾严重，将来的发展方向应当是明确划分中央与地方事务，地方事务由地方执行，中央行政部门不再行使行政权，中央对地方行政的监督一般只限于合法性监督而不及于合目的性（适当性）监督；中央（国家）事务由中央行政机关以及其特设的派出机构执行，中央也可以委托地方执行，但需要向地方支付报酬。在这一行政管理体制下，中央事务当然按照条条原则处理，可以按部门设置行政复议机构（或复议委员会）办理复议事项，而地方的事务应属于地方自治的事项，则应由地方政府设置统一行政复议机构（可以是行政复议委员会）来处理。实际上，我国行政复议法中关于垂直管理的复议管辖问题已经涉及到这一问题，只不过由于垂直管理与地方自治原则的关系问题在学界缺乏梳理，导致未能将相关规定从更为宏观的层次加以思考。
四、自我监督与层级监督。根据我国的现行行政复议制度，原则上由上一级行政机关进行复议，这使得行政复议仅可以发挥层级监督的功能而缺乏原行政机关自我纠错的功能。在实践中，由于下级行政机关为了在上级行政机关面前维持依法行政的形象，往往会采取各种途径不遗余力维持自身的决定，而无暇反思自己所作决定的合法适当，这不利于相对人权利的救济。在比较法上，根据德国行政法院法中所确立的行政复议制度，融合了其原有的声明异议（Einspruch）与诉愿（Bescherde）程序，规定复议申请一律向原处理机关提出，原处理机关如果认为其申请有理由，则应撤销或变更原处理，如果认为复议申请不合法或无理由，则应将案件移送其上级机关，由后者作出复议决定。这一制度的优点在于，公民只要提起一次申请，就可以有两次救济的机会，给原处理机关有一次自我反省、再予斟酌的机会，而复议机关基于行政系统的上下级指挥监督关系又有一次审理机会。这一制度设计值得我们采纳。
