论行政许可的审查时限制度———兼议行政许可相对人的申请权
发布日期：2004-08-25 文章来源： 互联网
[摘 要]行政许可作为典型的依申请行政行为，影响到行政许可相对人的切身权益。然而，行政许可审查时限的实施现状却存在诸多问题，其原因既有观念上的，也有制度上的，直接损害了行政许可相对人的申请权。从维护行政许可相对人权利的角度，文章建议要完善我国的行政许可审查时限制度。
[关键词]行政许可；审查时限；申请权；行政许可相对人
行政许可作为政府最重要的管理手段之一，是典型的依申请行政行为，其中有一种最为重要的制度就是行政许可审查时限制度，即行政主体接到行政相对人的许可申请后做出最后决定期限的制度。这一最后决定期限就是行政许可的审查时限，即在这一期限之内，行政许可的审查机关必须就相对人的许可申请做出答复-给予许可或者不予许可的行政处理决定。然而，这一时限制度在行政活动中却没有被很好地遵守，产生了许许多多的问题，并且直接影响到相对人申请权的维护。例如“有些行政机关或工作人员在审批许可证的过程中的失职现象较为严重，主要表现为不作为，常以研究研究为借口，长期搁置，拖延不办，损害个人、组织的合法权益，引起个人、组织的不满。”[1]等等。这些实践中出现的问题在理论上却没有被很好地研究。本文试图通过对我国行政许可审查时限制度的实施状况及其原因进行分析，并结合保护行政相对人许可申请权的角度，为完善这一制度提出一些建议，以期有助于在行政许可领域实现依法行政。
一、我国行政许可审查时限制度的现状分析
（一）我国行政许可审查时限制度的现状
行政许可审查时限制度是行政程序时效制度中的一项具体制度。我国现行行政法律、法规中在时效的规定方面存在以下不足：“第一，过分侧重于行政主体的便利，缺乏应有的实效规定。第二，实效规定不统一。第三，对相对人的行为时效不够重视。第四，缺少对违反时效的法律后果的规定。”[2]行政许可审查制度同样也存在这些问题，主要表现在以下两个方面：
1.立法中，行政许可的审查时限制度规定得模糊不清。目前我国既没有专门的行政许可法，也没有统一的行政程序法，对于行政许可的时限制度缺乏具体的规定。行政许可的程序极不完备，缺乏明确的步骤、时限等程序性规定。单行的法律法规中关于行政许可审查时限的规定也是杂乱无章，期限不统一，有的时限规定得很长，有的法规干脆就没有期限规定，完全由行政许可机关自己掌握，以至于它们在审查时限方面拥有绝对的自由裁量权，最后做出许可决定的随意性太大。
2.执法中，行政许可的审查时限变得若有若无。“……许多许可行为根本没有明确的时限规定，有的简单许可也要盖上几十个乃至上百个公章。”[3]行政许可审查时限制度在立法中的欠缺，直接造成了行政许可审查时限在实践中的无法可依，行政许可机关就可以随意地、不受时间限制地做出决定。虽然有个别的法律规定了审查的时间要求，但是也有不少行政机关明知故犯，有法不依，不遵守这些时限的规定，由此产生了行政效率的低下和行政许可申请人的合法权益大量地受到侵犯。
（二）行政许可审查时限制度的欠缺导致诸多不良后果
首先，它助长了官僚主义作风。行政管理事务的特点决定行政管理活动方式的灵活性，目的是提高行政管理效率。行政许可审查时限制度的欠缺直接违背行政效率的要求，破坏了高效行政，使行政机关形成办事拖拉的工作作风。
其次，它可能成为滋生腐败的温床。缺乏明确的审查期限规定，就为行政许可腐败现象的产生留下制度上的漏洞。“在行政许可证的审批、颁发过程中，行贿受贿现象比较严重，……在许可制度中堵塞漏洞已成为与腐败现象作斗争的重要环节。”[4]有一个确定的许可审查期限是行政许可减少腐败、增强廉洁性的必要前提。
最后，它直接侵犯了行政许可相对人的正当权益。随着社会的不断发展进步，传统的命令行政思维已经逐步向现代的服务行政观念转变，行政相对人角色也逐步从管理的客体转变为行政活动的主体、行政机关服务的对象。缺乏审查时限的行政要求，说明服务行政的观念没有真正确立，行政机关仍然把相对人作为管理的客体看待，严重侵犯了许可申请人的权益。
（三）产生这种现状的原因分析
1.传统计划经济行政思维的影响。行政许可是政府对经济进行管制的最重要的方式和手段之一。市场经济条件下实施以许可方式进行管制的主要理由是“市场失灵”，弥补市场在自行调节经济活动中的不足，以确保市场经济的健康发展。然而我国政府所实施的管制，很大程度上带有计划经济的惯性。计划经济时的行政许可制度已经不能适宜经济发展的需要，带有计划经济烙印的许可审查时限规定已经与市场经济格格不入。
2.行政许可本质认识上的误区。公民向行政机关申请许可的权利是直接来源于宪法和法律的规定，决不是行政机关的恩赐。但是现实中，“‘恩赐’意识在许多公务员头脑中占据主导地位，导致其态度冷漠、生硬、不负责，甚至随心所欲，故意刁难现象普遍存在”[5].在审查时限方面表现为，既然许可是行政机关恩赐于申请人的，那么无论什么时间做出许可决定就由行政机关自己掌握，这就成了行政机关所享有的绝对自由裁量权，拖延时间就成了行政许可中经常见到的现象。
3.长期以来的“重实体轻程序”观念仍然根深蒂固。这种观念的表现就是“重实体权利，轻程序权利”、“重实体义务，轻程序义务”，以及“重内部行政程序，轻外部行政程序”。我国真正意义上的行政程序研究也是在上个世纪末才逐步兴起。行政程序的法律价值还没有被全社会（尤其是行政机关）所理解，违反程序不算违法的看法还被许多人认同。他们认为只要实体方面的权益得到实现就不要管是否遵守了法定程序。殊不知，正义是要得以实现，并且还要以看得见的形式得以实现。那么这种“看得见的形式”在行政法中就是行政程序，没有行政程序作保障，行政相对人的实体权益就难以彻底维护。行政许可中缺乏明确审查期限的程序，许可申请人的权利将难以保障。
4.行政主体缺乏对行政相对人权利尊重的意识。我国“官本位”的传统意识还存在于许多行政机关工作人员的头脑里，没有把行政相对人的权利保障摆在重要的位置，使行政的目的走入了误区，导致的直接后果就是缺乏服务行政的意识，缺乏尊重行政相对人权利的意识。
二、完善行政许可审查时限制度
（一）确立行政许可相对人的申请权
申请权是行政相对人在依法申请行政行为中首要的权利，也是最重要的一项权利。“提出申请的权利是特定行政相对人就自己的权益向行政主体提出请求的权利，这种申请权是程序性的，但就其内容而言，可能是请求得到某种实体利益，如对颁发许可证提出申请……”[6]行政许可相对人的申请权，是指具备一定条件的相对人向许可机关提出准予从事某项活动资格的请求权。
1.它是行政许可相对人的一项最为重要的程序性权利。行政许可是一种典型的依法申请行政行为，行政相对人提出许可申请是引起行政许可的必要前提和必经程序。相对人的申请权就成为行政许可不可缺少的程序性权利。虽然它只是一种程序权，但它直接关系实体权益能否实现。它也是行政许可中其他程序性权利的基础，是相对人进入行政许可活动的参与权。
2.它是行政许可审查主体的行政职责和法定义务。行政法中行政相对人享有的权利，相对于行政主体而言，就是其法定义务，它负有保障相对人权利的行政职责。行政许可相对人的程序性权利就是行政许可主体的程序性义务。许可相对人申请权的实现就依赖于许可审查主体履行其行政职责和义务，其中最重要的一项义务就是尽快地（至少在法定的合理期限内）对相对人的许可申请做出答复，真正地使相对人的申请权得以实现。
3.行政许可机关侵犯相对人申请权的表现之一是行政不作为，这构成了程序违法。许可机关对相对人的申请置之不理，迟迟不予答复，即为行政不作为，侵犯了相对人的程序权利，没有履行其行政职责和程序义务，属于行政违法，构成行政程序违法，行政许可主体承担由此造成的法律后果。许可相对人对行政许可主体的不作为（即程序违法行为）享有充分救济的权利。
（二）行政许可审查时限制度是对相对人申请权的有力保障
行政许可审查时限的制度规定从相对人的角度看，就是从时间上对其权利的保障，要求行政机关“在充分考虑当事人或利害关系人的程序性权利保障的同时，尽快地做出裁决。”[7]行政许可是市场经济中的最为常见的一种管理手段，经济活动具有较强的时效性。因而，行政相对人许可申请的期待利益多少都存在一个时间范围，许可裁决拖的时间越久，申请人的预期利益损失的可能性就越大。相对人申请权得以充分实现的方式就是尽可能快地接到答复，因而规定明确的许可审查期限，就是为申请人收到许可决定确立一个最低的时间标准，使行政许可相对人的申请权有一个时限制度的保证。
（三）行政许可审查时限制度是行政许可实现法治的基础
行政法治是法治原则在行政法中的体现，它意味着行政权得以合法、有效的行使和相对人的合法权益得以充分保障。“行政许可的批准（或拒绝）决定期限，以及发放许可证、执照的期限问题，是行政许可中确保行政许可权合法、有效的行使，并确保相对人合法权益的重要制度问题。”[8]此外，行政许可审查的时限规定，不仅体现了行政许可程序的制度要求，而且也体现了行政许可程序的效率原则。“程序是一个进程，是一个时间的延续，自然有效的要求。这不仅是出于保护公民的合法权益的需要，而且也是出于提高行政效率的需要。”[9]行政高效不仅是行政管理的要求，也是行政法治的标志之一，行政许可在这方面体现得尤为明显。“由于行政许可不仅直接影响申请人的合法权益，而且还关系到国家行政管理能否顺利、高效实施，表现为较强的期限性，所以，行政许可必须贯彻效率原则，严格遵守法律规定的期限。”[10]
（四）加强对行政许可审查时限的制度设计和法律监督
首先，要从法律上完善行政许可审查时限的制度规定。可以在统一的行政程序法中对行政许可的审查时限做出一般规定。例如，西班牙《行政程序法》第61条规定，包括行政许可在内的行政程序，从开始之日起到做出裁决之日的时间不得超过6个月，除非遇到有正当理由的例外阻却原因；奥地利《行政程序法》第73条规定，对于当事人之申请，如行政法规别无规定时，官署应至迟于接到后6个月内作裁决，不得有不必要之拖延[11].也可以在行政许可法中做出专门的规定，如《行政许可法（草案）》的设想，许可机关应当自签收许可申请之日起三个月内做出是否核发许可证的决定；因听证需要延长时限的，需要报上一级行政机关批准，并告知申请人理由及所延长的时限。还可以在一些分散的法律法规中做出具体的规定。如我国新颁布的《建筑法》，对申请许可的审查期限作了明确的规定，同时也规定了因超时限而引起的法律后果。但是，法规、规章对某一许可事项所规定的审查时限必须在法律规定的审查时限范围之内，行政许可执法要严格按照法的效力等级原则来适用某一具体的法律规定。如果行政规章规定的审查期限长于法律的期限规定，那么行政规章的期限规定将被归于无效而不被适用。
其次，在行政许可执法中加强对遵守许可审查时限制度的法律监督。许可机关严格遵守审查时限既是行政机关勤政、高效的表现，也是对行政许可申请人权益的尊重和维护。法律监督要做到以下几个方面：1.有关的机关（包括权力机关、上级行政机关和行政监察机关等）对行政法规、行政规章和行政机关发布的规范性文件（特别是行政机关的内部文件）要经常进行检查，规范抽象行政行为，力求使有关行政许可审查时限的规定符合法律的统一要求，对于一些特殊的、超出一般时限的审查时限只能由法律做出规定。2.要做到对行政许可实施过程的监督。上级行政机关要对行政许可的申请是否按时答复进行执法检查，并与行政机关工作人员的考核结合起来，对怠于行政、严重违反审查期限的有关人员追究责任。3.通过对行政许可相对人权利救济的方式来进行事后的监督。行政相对人对于侵犯其申请权的行政不作为有权提起行政复议或行政诉讼，复议机关和司法机关对行政许可审查机关遵守审查时限情况进行审查，对相对人的权益进行补救。
总而言之，行政许可审查时限制度虽然是行政许可的一项很小的制度，但它是行政许可其他制度存在的基础，是行政许可活动展开的首要环节。加强行政许可审查时限制度的立法和执法，对于改善当前行政机关的工作作风、维护行政相对人的权益，特别是促进社会主义市场经济的良性发展都具有重要意义。
[参考文献]
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