我国行政组织立法的健全与完善
发布日期：2004-08-19 文章来源： 互联网
一、健全和完善行政组织立法的意义
（一）健全和完善行政组织立法是巩固机构改革成果的需要
政府机构改革作为政治体制改革的重要内容，一直被列入党和政府工作的重要日程。新中国成立以来，先后进行了五次机构改革，大规模的精简工作在改革开放前分别于1958年和1970年进行了两次，改革开放以后又分别于1982年、1988年、1993年进行了三次机构改革。五轮精简工作和机构改革成绩有目共睹，但始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这个怪圈历经五轮改革而不灭，反而演变成了一条难以避开的刚性路径。以1993年机构改革为例，1993年开始的第五轮机构改革力度很大，国务院各部门精简20％，全国共精简人员200万人，但再膨长速度却更快。1985年—1995年，依靠中央和地方财政支出的党政机关、全额拨款的事业单位，每年新增人员都在100万人左右， 国家财政成了吃饭财政。（注：宇剑：“走出‘精简—膨胀—再精简—再膨胀’的怪圈”，《经济日报》，1998年3月7日。）五轮机构改革，失败的原因是多方面的，而行政组织体系法制建设滞后、缺乏强有力的约束机制是其主要原因之一。历史经验已经证明，仅仅精简机构和人员、单纯依靠行政手段、经济手段，效果是有限的。为了彻底走出历史怪圈，从根本上巩固来之不易的机构改革成果，必须加强行政组织立法，构建政府机构改革的法律机制，防止机构、编制再度膨胀。
（二）健全和完善行政组织立法是规范和保障政府职能转变的需要
精简机构是机构改革、提高行政效率的一种手段，但机构改革的关键是转变政府职能，尽快建立起适应社会主义市场经济的政府管理体制。八届全国人大四次会议通过的“九五”计划和2010年远景目标纲要明确提出，要在今后工作中致力于实现经济体制和经济增长方式的两个根本性转变，在2010年建立起比较完善的社会主义市场经济体制。随着经济体制改革的不断深入，逐渐触及到解决企业的深层次的体制问题和外部环境问题，带有计划经济色彩的传统行政管理体制已经成为社会主义市场经济发展的阻力。按照社会主义市场经济的要求，必须加快行政体制改革步伐，转变政府职能，实现政企分开，根据精简、统一、效能的原则建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。实现政府职能的转变需要多方面的外部条件和内部条件，而兼有外部条件和内部条件两种性质的法律制度的规范和保障极为重要。只有健全和完善行政组织立法，将政府在市场经济条件下的管理职能和其他职能以法律的形式加以确认，才能推动和保障政府职能的根本转变。
（三）健全和完善行政组织立法是实现依法治国、 促进依法行政的需要
党的“十五大”和九届全国人大一次会议从依法治国、依法行政的高度提出了加强行政体系的法制建设。实现依法治国，首先要求加强立法，建立完备的法律体系，而行政组织立法无疑是我国法律体系的有机组织部分。在我国，大多数法律法规的主要调整对象都涉及到政府机构及其公务员，且政府机构及其公务员是法律法规的主要执行者，因此他们在实现依法治国中具有举足轻重的作用。依法行政，其实质是要实现国家行政管理的法治化，作为现代政府活动的基本准则，是依法治国的重要组成部分。依法行政首先要求对承担行政职能、实施行政行为的政府机构及其公务员进行规范，无论是行政组织的职能配置、机构设置、人员编制，还是行政组织之间的相互关系，都要以法律、法规为依据，并受法律、法规的保障。而行政组织立法主要涉及行政组织的性质、地位、组成、机构设置、职责权限、编制、隶属关系、任职期限、设立或撤销、工作程序和违法责任等内容，为依法行政提供了最直接的法律依据和法律保障，从而能有效地规范政府行政行为，监督和防止滥用行政权力，保障行政组织的正常运行和公民的合法权益。
二、行政组织立法现状及分析
行政组织立法和其他国家机构组织立法一样，经历了变化和发展的过程。早在民主革命时期，党在领导人民建立民主政权过程中，就颁布了一系列关于政府组织的规范性文件，如《陕甘宁边区政府组织条例》、《晋察冀边区县政府组织大纲》、《华北人民政府组织大纲》等。新中国成立后，党和政府十分重视行政组织立法建设。从1949年到1950年，在不到两年的时间里，先后颁布了《中央人民政府组织法》、《政务院及所属各机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡（行政区）人民政府组织通则》等政府组织法规和《政务院人民政府委员会试行组织条例》、《省、市劳动局暂行组织通则》、《华侨事务委员会试行组织条例》等部门组织法规。1954年宪法颁布后，又先后颁布了《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等政府组织法，同时批准颁布了《国家计划委员会暂行工作条例》、《劳动部组织简则》、《体育运动委员会组织简则》、《监察部组织简则》、《国务院人事局组织简则》、《国务院秘书厅组织简则》、《国务院法制局组织简则》、《国务院机关事务管理局组织简则》、《街道办事处组织条例》、《国务院关于各省人民委员会设置工作部门和办公机构的决定》等一系列组织法规，初步建立了从中央到地方、从政府到各部门、直属机构、办事机构、派出机构的组织法规体系。但50年代后期，由于受法律虚无主义影响，关于行政组织的法律法规很少制定了，特别是到了1966年开始的十年动乱期间，我国的国家机构体系受到很大冲击，国家机构包括国家行政组织法制建设遭到严重破坏，导致了机构弊端丛生。
1979年以后，为加强我国的行政组织法制建设，针对改革开放的新形势和要求，我国于1982年制定了《国务院组织法》；于1979年制定了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》， 其后又于1982年、1986年、1995年，对“地方组织法”作了三次修正。 这两部组织法对我国中央和地方各级国家行政机关的性质、组成、机构设置、职责权限、活动原则和方式以及建立、变更和撤销程序等作了原则性规定。
但从总体上看，行政组织立法仍不尽健全和完善，主要体现在：
（一）行政组织立法不够系统、完备
行政组织涉及整个国家行政组织体系，包括行政机关和行政机构的纵的系统和横的结合。它们各有不同地位和层次，也有各自不同的职责和任务，需要不同层次、种类的法律规范予以调整。因此行政组织立法体系应包括不同层次、种类的法律规范共同构成统一、协调的系统。但我国现有的行政组织立法距建立完备行政组织立法体系的要求相去甚远：
1.在中央政府组织立法方面，除了《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》外，缺乏对国务院各组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和议事协调机构等统一的组织法和组织条例。
2.尚未确定一部调整中央行政组织与地方行政组织关系的《中央与地方关系法》，使有关中央政府与地方政府之间的行政职权的划分和行使缺乏严格的法律规范。
3.在地方政府组织立法方面，除了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，缺乏对地方各级人民政府的组成部门、直属机构、办事机构等职能配置、机构设置和人员编制等的法律规定。
4.对地方各级人民政府的派出机构，除了1954年制定的《街道办事处组织条例》以外，缺乏对行政公署、区公所的法律规定，部分地区实际存在的行政村、乡（镇）办事处的法律地位也不明确；对国务院组成部门设置的派出机构的设立程序、职权等也没有具体的法律规定。
（二）已有的行政组织立法不够完善
现有的行政组织立法未能按建立现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，未能对中央到地方各级政府的职能权限、机构设置、人员编制和运行原则作出明确的、科学的法律界定：
1.有的行政组织立法的内容过于简单、粗疏：如现行的《国务院组织法》共11条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条本身也没有任何实质性的内容，只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。这不利于推进和保障国务院职能的转变。
2.有的行政组织立法的内容过于庞杂：如现行“地方组织法”将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府合而为一，使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得过于庞杂。
3.有的行政组织立法不尽正式，且缺乏应有的法律效力。如国务院各组成部门、直属机构等以定职能、定机构、定编制为内容的“三定”方案，从名称、内容、制定程序均不尽正式，缺乏行政法规应有的规范性、稳定性和权威性。
4.有的行政组织立法缺乏有效的监督条款，导致行政组织的职能配置、内设机构和人员编制方面的有法不依现象，违法者不必承担法律责任，也没有相应的机构进行监督。
5.有的行政组织立法的规定不够科学、规范：如现行1982年宪法和现行1995年“地方组织法”均将国务院和地方各级人民政府的职能和权限笼统规定在一条中，使“职能”和“权限”这两种不同性质的问题混为一谈，容易导致职能不清和权限不明。
（三）行政组织立法尚不能适应建立社会主义市场经济体制、依法治国的需要和政府机构改革的要求
1.现行的《国务院组织法》是1982年制定的，一些规定特别是有关职权的规定未能充分反映现代市场经济的要求和政府机构改革的运作构架：“地方组织法”虽然修改了多次，但仍存在着一些问题，主要是对地方各级人民政府职权的行使缺乏科学的职能配置和严格的程序规定。如按建立现代市场经济体制的要求，应减少各级政府对经济的不必要干预，并对各级政府职能科学分解和合理配置，而现行的“地方组织法”对地方各级人民政府的职权规定得极其宽泛，且与中央政府的许多职能上下大致相同，形成“条块分割”，导致许多地方政府机构对应设置，这不利于政府职能的转变。
2.由于目前我国正处于向市场经济转轨的时期，同时由于地方政府的层次不同。因此，不同层级地方人民政府之间的情况、特点和问题不同。因此，不同层级地方人民政府之间的管理职能的内容和范围，应允许有较大的差异。而现行的“地方组织法”只是笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”的职权，使县级以上地方各级人民政府在职权上没有区别。
3.现行1982年宪法第一次规定，国务院有权“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。这一规定在计划经济体制下有其一定的可行性，但是在建立市场经济体制和实现依法治国条件下，是否合理值得研究。
三、健全和完善行政组织立法的设想
健全和完善行政组织的法律体系，是一项复杂、艰苦的系统工程，需要从思想、理论、实践几个方面进行努力。
（一）加强对行政组织立法的研究，掌握现代行政组织立法的发展趋势
现代行政法学的研究日新月异，行政组织的立法趋势也异于往昔。在传统时期：（1）政府行政组织较为单纯；（2）政府行政组织专业分工亦不明晰；（3）行政组织以“官僚化”为普遍形态；（4）行政组织的立法功能处于弱势地位；（5 ）行政组织结构受传统社会结构的影响，行政效率不高。而现代世界各国的行政组织立法具有了新的趋势，主要表现为：（1）民主化；（2）专业化；（3）效率化；（4）标准化。（注：（台）乔育彬：《行政组织法》，1994年10月版，第45页。）制定严谨统一的行政组织法对于合理配置政府权力、规范政府行为、保障公民合法权益所起的重要作用已被各国所充分认识。而在我国，对行政组织法的研究几乎处于空白状态，法学界没有对其给予应有的重视。宪法学虽然涉及行政组织的研究，但主要是从行政与其他国家职能分工以及全国人民代表大会与行政机关的关系这一角度展开的，并不触及行政组织内、外部管理的具体法律问题。行政法学界80年代对行政组织法作了初步探讨，但是90年代行政组织法问题却倍受冷落，几乎到了无人问津的地步，（注：应松年、薛刚凌：“行政组织法与依法行政”，《行政法学研究》，1998年第1期，第18—19页。 ）这一状况严重制约了行政组织立法的发展，因此，应当从理论和实践的结合上加强对行政组织立法的研究，具体而言：
1.加强对行政组织法的理论研究，弄清行政组织的法律意义、范围、相互关系、结构和体制，探讨行政组织法的含义、基本内容、体系、渊源形式和功能，把握现代行政组织立法的发展趋势；
2.对政府行政组织在社会主义市场经济体制下各有什么职能、应有哪些权限等问题进行深入研究，弄清哪些职能是应划出、划入的，哪些是应下放的，哪些是应交由社会中介组织或事业单位的，哪些是应交由企业依法自主经营的；
3.加强对建国以来行政组织立法的研究，总结成功的经验和不足之处；
4.加强对西方国家行政组织立法的比较研究和旧中国行政组织立法的研究，学习和借鉴其有益形式为我所用。
（二）明确行政组织立法的原则（注：参见杨景宇：“关于提高立法质量的思考”，《人民日报》，1998年2月10日。）
1.正确认识和处理行政组织立法和政府机构改革的关系
党中央、国务院决定，用三年左右的时间，完成从中央到地方的机构改革，逐步建立起与发展社会主义市场经济与民主政治相适应的现代政府体制。这是我们面临的一项重大改革，触及到上层建筑中诸多深层次的问题。为了从根本上解决这些问题，需要运用法律、法规推进整体与配套的改革。目前，政府机构改革正在进行，政府机构如何进行职能转变，也正在探索之中，这些在客观上都给行政组织立法带来一定的难度：政府机构改革的特点是“变”，变革原有的机构和体制。行政组织立法的特点是“定”，一旦规定下来，各级政府组织都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的行政组织立法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求立法工作者要正确处理行政组织立法和政府机构改革的关系，既要坚持政府机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持行政组织立法的相对稳定性，又要随着机构改革的深化和形势发展的需要适时修改行政组织法。
2.全面体现机构改革精神，对行政机关的权力加以规范、制约和监督
党的“十五”大报告指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决。”这一论断切中时弊，抓住了现行行政管理体制存在的突出问题。这对今后行政组织立法工作提出了两个方面的任务：一是按照机构改革的精神，相应地修改现行的有关法律、法规，决不能倒过来，以现行的有关法律、法规为依据，抵制机构改革。二是今后行政组织立法必须体现机构改革精神，不能“新瓶装旧酒”。另外，在行政立法中还必须体现对国家行政机关的权力进行规范、制约和监督的原则。因为法律、法规的很多规定主要是靠国家行政机关来贯彻执行的。因此，通过行政组织立法、规范、制约、监督国家行政机关的权力，保证正确行使权力，防止滥用权力，对于推进依法行政、实现国家行政管理的法治化，具有重要的意义，为此，必须改变以往的行政组织立法中存在注重对行政管理相对人的行为规范，忽视对行政机关进行规范、制约和监督的倾向。
3.坚持和维护以宪法为核心和基础的社会主义法制的统一
江泽民同志指出：“维护宪法尊严和保证宪法实施，维护国家的政令和法制统一，是一个重大的政治原则问题。”我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家统一、政治安定和社会稳定。为了在行政组织立法中坚持社会主义法制统一的原则：首先，要依照法定职权进行行政组织立法，防止超越职权；其次，从法律体系内部关系来讲，必须坚持行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触和矛盾，以保证行政组织立法的正确执行。
（三）健全和完善行政组织的立法体系
行政组织立法涉及的内容很多，需要建立一套完整的体系，这个体系包括宪法的有关规定、基本法律、法律、行政法规和地方性法规等几个层次，具体分为：（1）宪法关于国务院和地方各级人民政府性质、地位、组成、职权及相互关系的规定；（2）国务院组织法；（3）地方各级人民政府组织法；（4）国务院组成部门组织法；（5）中央政府行政组织与地方政府行政组织关系法；（6）关于国务院办公厅组织、 职能等的行政法规；（7）关于国务院行政机构和编制管理的行政法规；（8）关于国务院直属机构、办事机构、 国务院组成部门管理的国家行政机构及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制管理的行政法规；（9 ）关于地方各级人民政府行政机构设置和编制管理的行政法规；（10）关于国务院组成部门和县级以上地方各级人民政府派出机构管理的行政法规；（11）各省、自治区、直辖区地方人大及其常委会制定和颁布的有关地方政府及工作部门的地方性法规等。
按照建立完整的行政组织立法体系的要求，当前或今后亟待进行以下立法工作，并按现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，对现有行政组织立法进行科学界定和完善：
1.完善现行宪法中关于国务院和地方各级人民政府组成、职权的规定。如规定国务院组成人员包括中国人民银行行长，规定国务院组成部门包括中国人民银行，增加规定“国务院设立中国人民银行。中国人民银行是中华人民共和国的中央银行，在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实行监督管理”；将国务院“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的职权划归全国人大常委会；增加第六节“地方各级人民政府”，对地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职权等作另行规定。
2.修订、完善《国务院组织法》。如规定国务院组成人员的范围、组成部门具体包括的各部、各委员会、中国人民银行和审计署的种类或名称；规定国务院任免和奖惩人员的范围和培训、考核人员的机构；规定国务院副总理、国务委员的职数，规定国务院常务会议和全体会议的职能、分工及相互关系；规定国务院组成部门设立、撤销或合并的程序；特别是对国务院的职能和权限，应根据建立社会主义市场经济体制的要求和机构改革的运作架构，参照十四届三中全会决定的有关内容和党的“十五大”的精神，结合近几年来政府转变职能的实践经验，尽可能具体地分别作出规定。目前， 修订《国务院组织法》已列入“国务院1998年立法工作安排”，且由国务院常务会议讨论并原则通过。该法是国家机构组织法，最好作为基本法律由全国人大作进一步审议。
3.制定《国务院组成部门组织法》。国务院组成部门是国务院依法分别履行国务院基本的行政管理职能的国家行政机构，是国务院行政机构的主体。我国宪法规定，国务院“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部门和各委员会的工作”；《国务院行政机构设置和编制管理条例》也规定，“国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能”。可是，长期以来，国务院各组成部门中，除了对中国人民银行和审计署的组织和职权，在《中国人民银行法》和《审计法》中作了规定外，其他国务院组成部门的任务、职责、内部外部关系等，由国务院行政性文件（如“三定”方案）和领导人的有关指示等予以规定，缺乏规定性、稳定性和权威性。因此应制定《国务院组成部门组织法》，将国务院组成部门的地位、性质、职能、权限、隶属关系等纳入法制轨道，以巩固行政体制改革包括职能转变的成果。
4.制定《国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制管理条例》。1988年、1993年机构改革中，国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制，也是以“三定”方案形式经国务院批准后付诸实施的，也只是一种行政文件，同样缺乏规定性、稳定性和权威性。这次政府机构改革中，国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构及议事协调机构的设置调整方案，由国务院一次全体会议审议通过，且分别由国务院以通知（国发“1998”第6、7号文）（注：国发〈1998〉第6、7号文中“国务院议事协调机构和临时机构”、“国务院各部、委管理的国家局”的提法与《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定不一致。）下发；有的国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构，如国家统计局、国家环境保护总局、国家机械工业局等的职能配置、内设机构、人员编制规定也陆续制定，经总理办公会议讨论批准并由国务院办公厅下发。应当说，这是一个很大的进步。但是从实现行政组织机构、职能、编制法定化、规范化的高度上看，还是应制定统一的《国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制管理条例》为好。
5.在修改宪法时，适当增加中央和地方的关系的内容，并制定《中央与地方权责纲要原则》。我国是统一的多民族的国家，幅员广大，人口众多，各地经济、文化发展水平很不平衡，行政事务十分繁杂，而且中央和地方的分权还需要通过改革不断完善。有鉴于此，宪法对中央和地方的职责范围没有采取划分具体事项的方法，而是以概括方式规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性和积极性的原则。”这一规定在当时是十分适合的，但随着市场经济体制的发展和政府机构改革的深入，中央和地方的关系应当进一步规范化，因此，从长远的观点看，可以考虑在修改宪法时，适当增加这方面的内容，并制定《中央与地方权责纲要原则》，借鉴一些西方国家和旧中国的作法，规定地方国家机构的组织、中央与地方各自的职责和权限范围，加强对中央与地方关系的宪法和法律调整，以稳定中央与地方关系。
6.制定单行的地方各级人民政府组织法。目前，我国的地方各级人民政府组织法与地方各级人民代表大会组织法是合二为一的。随着中国改革开放和民主政治建设的发展，加强和规范地方人民代表大会和地方人民政府工作的呼声日渐高涨，立法需求十分迫切。而且，随着市场经济体制的建立，各级地方政府之间的管理职能的内容和范围，也将存在一定的差异。因此，应当制定单行的地方各级人民政府组织法，对地方各级人民政府的组成、职能、权限、会议制度、隶属关系等作进一步具体规定。在体例上，可借鉴日本地方自治法、英国地方政府法的综合立法方式，明确具体规定各级地方国家行政机关的职权、组织；也可以考虑采用旧中国和新中国建国初期对各级各类地方国家行政机关分别立法的作法。
7.制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》。目前，制定该条例已列入“国务院1998年立法工作安排”。建议该条例的内容应包括：立法依据、管理原则、地方各级人民政府行政机构的种类、性质、设定程序、人员的数量定额和领导职数、违法责任等。
此外，还就分别制定《国务院办公厅组织条例》、《国务院组成部门和地方各级人民政府派出机构组织条例》；省级和较大的市的人大及其常委会应根据法律、法规的有关规定，结合本地区经济、文化的发展和政府机构改革的具体情况和实际需要，制定各自的组织法规。
