最高院：对《关于完善涉企保全制度，服务实体经济健康发展的建议》的答复｜审判研究
最高人民法院
对十三届全国人大三次会议第7815号建议的答复
您提出的《关于完善涉企保全制度，服务实体经济健康发展的建议》收悉，现答复如下：
您在建议中提出，现行财产保全制度相关规定不具体、权益保护不对等，导致保全制度被滥用问题，建议法院修改完善保全规定：在程序上对保全的启动及审查予以规范，严格当事人利益保护对等原则，尽量避免对正常运营的实体经济采取冻结银行账户的保全措施等。您的建议针对性强，对法院保全工作提出了更高要求。
一、关于启动保全措施的举证及判定要件不明确，尺度不一，容易造成保全制度滥用问题
（一）关于进一步明确保全启动的举证责任问题
人民法院在民事审判程序上采取的财产保全措施，按申请提出的时间节点，可分为四个阶段的保全，即诉前保全、诉讼中保全、诉讼终结后申请执行前的保全和破产保全。此外，根据决定保全的主体不同，还有仲裁、税收等机构或行政部门作出的财产保全裁决。根据我们掌握的情况，您反映的保全制度被滥用问题，主要发生在申请人向人民法院申请诉前保全阶段，其他阶段虽然也存在类似的问题，由于已经进入争议的实体审理阶段，发生滥用保全的情况较少。近一两年来，某些不良当事人滥用诉前保全措施，蓄意制造虚假诉讼、恶意诉讼、阻断资金链、恶意超标的保全等情况，给保全制度的正确适用带来冲击；同时，也存在大多数债权人过度担忧债务人不履行义务，过度依赖诉前保全措施的情况。前者，主要是出于打压竞争对手的目的，利用司法强制力的影响，胁迫对方谋求利益；后者，多是因为社会诚信缺失，债务人在判决生效后不自动履行偿债义务，大多数没有财产保全的案件，需要申请法院强制执行才能实现债权，但在执行中又普遍存在找人难、找财产难、变现难等执行难问题。针对社会诚信缺失和执行难的现实，当前加强诉讼保全力度，不仅是从源头上解决执行难的重要手段之一，也是债权人期待减少诉讼环节、降低诉讼成本、缩短诉讼周期、早日实现债权的普遍诉求。2016年底，最高人民法院根据社会降低申请保全门槛的呼声和众多人大代表的建议，出台相关司法解释，各地法院相继推出配套机制，基本解决了申请保全难的问题，在很大程度上缓解了执行难的社会压力，并在基本解决执行难的过程中发挥了积极作用。随着财产保全工作的展开，滥用保全措施情况渐露苗头，已经引起我们的高度重视。当初为降低申请保全的门槛，考虑到保全的迫切性，在平等保护被保全人合法权益的制度设计上侧重于事后救济；事前审查仅限于证据材料的外观性初审，特别是对诉前保全的申请，因为尚不明确当事人继保全之后是否提起诉讼或仲裁，因而对争议的实体性问题进行审查缺乏依据。特别是《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）第一百条、一百零一条有关“因情况紧急”和“难以弥补的损害”规定得比较抽象。而且，因情况紧急，如果不立即保全就会对申请保全人产生难以弥补的损害；但如果立即保全可能给被保全人造成损害。这是一个两难的选择。作出保全裁定前如何审查保全的合法性，尤其是合理性的证据问题，确实不好把握：一是情况紧急的“程度”不好确定，实践复杂多样，在立法上难以概括描述，对申请人的举证责任要求到什么程度，值得研究；二是诉前保全这个过程需要替申请人保密，一旦走漏风声，造成财产转移甚至灭失，不仅办案人员责任重大，当事人也会存在举证的全面、充分是否对己有利，以及胜诉技巧等方面的考虑；三是无论虚假还是恶意保全，可能更多地需要被保全人提供相反的证据并需要时间进行审查和质证等。因此，关于明确启动保全的举证责任问题，需要深入研究。您提出，财产保全的启动应以必要、紧迫为界限，以被执行人存在转移、匿藏、损害财产的明确证据，非采取保全不能保证其利益的情况下才能采用保全措施，必须在满足举证要件的前提下才能作出保全裁定。这些意见和建议对进一步完善财产保全制度具有指导意义。
（二）建立保全听证制度，完善对被保全人的程序保障问题
您建议建立保全听证制度，保障被申请人的异议权，保证程序公正；在被保全人有足够证据证明申请人举证错误的情况下，立即解除保全措施；当事人对裁定结果不服的，可以向上一级法院上诉。
一般而言，诉讼保全时，案件还未经实质审理，除了极个别案情简单的外，大多数案件尚且无法准确作出判断。诉前财产保全就更为特殊，具有一定的紧迫性和时效性。如果在财产保全之前进行听证、询问，可能会导致被保全人转移资产，进行规避，无法保证当事人胜诉权的实现。因此，在保全启动阶段很难引入听证程序。为有效保障对被保全人利益的保护，有关法律及司法解释明确了当事人对保全的救济途径，即民事诉讼法第一百零八条：当事人对保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次。《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（以下简称财产保全规定）第二十五条进一步明确：申请保全人、被保全人对保全裁定或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定书送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。依据上述规定，保全裁定作出后，被申请人对保全裁定不服的，可以依法申请复议。在复议审查中，法院原则上可进行询问或听证，充分听取被保全人意见，对不符合财产保全条件的，及时采取解除保全措施。您提出保全裁定作出后，被申请人有足够证据证明申请人举证错误的，法院应解除保全，该问题可以通过上述法律规定的复议程序予以审查。
（三）关于对保全裁定结果不服，可以向上一级人民法院上诉问题
根据我国民事诉讼法规定，目前仅对不予受理、对管辖权有异议及驳回起诉三类裁定赋予了当事人上诉权。这是基于这三类裁定均是对程序错误的救济，不涉及事实认定，仅是对法律适用问题的判断，而保全裁定涉及对案件事实的初步审查、判断，为更加客观公正地保障当事人的权益，现行法律对被申请人的权利救济规定了复议和诉讼两种途径，被申请人既可以选择向作出保全的法院申请复议，也可以向法院起诉要求对方承担过错赔偿责任。
综上，您关于进一步明确保全启动中举证及审判要件，以及建立保全听证制度，完善对被保全人的程序保障的建议，实质上，一是要求申请人在申请保全时要对被申请人财产情况进行举证，并承担举证不能的不利后果；二是要求赋予被申请人在保全裁定作出前即能够参与程序的权利。您的建议针对性强，具有一定合理性，有利于更充分保护被申请人的合法权益，值得高度重视。下一步，我们会对您提出的问题及时予以研究，探索建立在依法及时保全情形下兼顾审慎保全问题的有关裁判标准。
二、关于保全制度权益保护不对等，与审判理念存在一定冲突的问题
您提出保全制度过分强调保障申请人利益，与现行民事诉讼法基本理念不符。财产保全的制度设计，在保护双方当事人利益问题时是追求相对平衡的，只是侧重点有所不同。对申请人的保护侧重于启动、审查阶段，而对被保全人的保护侧重于事后救济阶段。现行法律和司法解释对被保全人的程序救济明确规定了以下途径：一是在诉讼中，民事诉讼法第一百零八条规定，当事人对保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次。财产保全规定第二十五条进一步明确，申请保全人、被保全人对保全裁定或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定书送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。二是在执行实施保全中，根据财产保全规定第二十六条规定，申请保全人、被保全人、利害关系人认为保全裁定实施过程中的执行行为违反法律规定提出书面异议的，人民法院应当按照执行异议和复议的程序审查处理。三是在保全行为实施后，民事诉讼法第一百零五条规定，申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失。被保全人发现申请人在申请保全的过程中，因其错误的保全行为给被申请人造成损害的，申请人应当承担相应的责任。
此外，最高人民法院相关司法解释和规范性意见在确保财产保全申请人利益的同时，在采取具体措施的实质标准方面，也要求注意平衡保护被保全人的利益，限制保全申请人滥用保全制度，限制超标的保全，尽量减少保全行为给被保全人造成的不利影响。财产保全规定要求，在确保实现保全目的的情况下，依法保护债务人产权。明确被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。2019年出台的《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》要求合理选择执行财产，被执行人有多项财产可供执行的，人民法院应选择对被执行人生产生活影响较小且方便执行的财产执行。在不影响执行效率和效果的前提下，被执行人请求人民法院先执行某项财产的，应当准许；未准许的，应当有合理正当理由。在采取查冻扣措施时，坚决杜绝明显超标的查封，避免因保全行为不当引发新的风险和损害，同时对冻结银行存款的，应当明确具体冻结数额，不得影响冻结之外资金的流转和账户的使用。今年出台的《最高人民法院关于依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见》再一次明确坚决禁止超标的查封，畅通财产查控的救济渠道，加大监督力度，切实防止违法执行或采取过度执行措施影响企业财产效用发挥和企业正常运营。对受疫情影响导致生产生活困难的被执行人，在不影响债权实现的前提下，选择适当的执行查封措施。被执行人有多项财产可供执行的，应当选择对其生产生活影响较小且方便执行的财产执行。对能“活封”的财产，不进行“死封”。冻结被执行人银行账户内存款的，应当明确具体数额，不得影响冻结之外资金的流转和账户的使用。上述司法政策指引性规定应同样适用于财产保全的审查。被保全人正确把握，及时充分运用现有规定，对有效维护权利免受损失或减少损失具有一定作用。
关于在财产保全制度中给予保全申请人和被申请人双方完全平等的保护的建议，涉及对现有财产保全制度的进一步调整，还需在今后的工作中继续进行充分调研论证。
三、关于避免对正常运营的实体采取冻结银行账户的保全措施的问题
（一）保全应优先采用对实体经济影响较小财产，明确财产保全顺序问题
为充分保护被保全人的权益，财产保全规定第十三条明确：被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。该规定旨在强调裁定保全时要充分顾及保全措施的适当性、必要性和相称性，采取的保全措施既要达到目的，又要避免给被保全人的生产经营活动造成不必要的损害，以保障和维护经济社会的有序和良性发展。
近年来，最高人民法院陆续出台多个文件强调：被执行人有多项财产可供执行的，人民法院应选择对被执行人生产生活影响较小且方便执行的财产执行。在不影响执行效率和效果的前提下，被执行人请求人民法院先执行某项财产的，应当准许；未准许的，应当有合理正当理由；在条件允许的情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。《最高人民法院关于依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见》再次明确：对受疫情影响导致生产生活困难的被执行人，在不影响债权实现的前提下，人民法院应当选择适当的查封措施。被执行人有多项财产可供执行的，应当选择对其生产生活影响较小且方便执行的财产执行。
上述司法政策的规定同样适用于保全，为有效指引保全活动提供了依据，但是这些规定没有明确具体标准。实践中，法院基于保全效果的考虑，加之冻结银行账户的实际可控性较强，且不易造成超标的执行，往往会优先选择对被申请人的银行账户进行查控。依据现行保全相关规定，该行为如果存在没有遵循上述规定，影响到被保全人的生产经营，使其合法权益受到侵害的情形，当事人可以通过民事诉讼法第一百零八条及财产保全规定第二十五条、二十六条的规定主张权益，也可以申请个案监督。您提出的明确财产保全顺序的建议有一定的研究价值，但是否能够更加科学地实现保全制度的目的，平衡保护保全当事人的合法权益还需充分论证，广泛听取意见。对此，我们会继续深入推进善意文明执行的理念，坚持依法、公平、平等保护原则，充分考虑保全措施的必要性和适当性，最大限度地减少保全对被保全人生产经营及基本生活的影响。
（二）法院应支持被保全人等值置换保全财产的请求问题
关于法院要支持被保全人等值换保的建议与现行保全制度的实质要求是统一的。民事诉讼法第一百零四条规定：财产纠纷案件，被申请人提供担保的，人民法院应当裁定解除保全。民事诉讼法解释第一百六十七条进一步明确:财产保全的被保全人提供其他等值财产且有利于执行的，人民法院可以裁定变更保全标的物为被保全人提供的担保财产。财产保全规定第二十二条再次明确：财产纠纷案件，被保全人或第三人提供充分有效担保请求解除保全，人民法院应当裁定准许。按照上述规定，法院在裁定准予换保时，要审查担保财产的充分性、有效性。只要提供的担保财产确实能够保障将来保全人胜诉权益的实现，法院即应当予以支持。
（三）保全措施给被保全人造成损害的，申请保全人要承担损失赔偿责任问题
民事诉讼法第一百零五条规定：申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失。依据该规定，被保全人可以向人民法院起诉，请求申请保全人承担相应赔偿责任，由人民法院作出判决。但是目前此类诉讼中，对造成保全被申请人损失的原因、保全申请人过错的认定等方面，还存在一些疑难复杂问题。对此，我们会加强研究，进一步明确相关裁判标准，使因错误申请保全受到损害的被保全人得到切实赔偿。
对于您所提建议，下一步我们将进一步加强调研，及时细化完善相关制度，最大限度地保护各方当事人的合法权益。
感谢您对人民法院工作的关心和支持。
2020年9月25日
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