一、 完善和加强地方人大对“分区规划”

　　“详细规划”的监督机制上海市的城市总体规划是根据城市的社会、经济发展要求，以及当地的自然环境、资源条件、历史情况，综合研究、确定城市性质、规模、发展目标和发展形态，统筹安排城乡各项建设用地，合理配置城市各项基础工程设施，保证城市每个阶段发展目标、发展途径、发展程序的优化和布局结构的科学性，城市总体规划是建设城市和管理城市的基本依据，是城市发展的“蓝图”，对于城市来说具有十分重要的作用。对于城市总体规划已越来越引起城市有关机关和广大市民关注。城市发展的好坏与广大市民的利益密切联系在一起。

　　按照国家人大组织法的有关规定，地方人大有权对城市总体规划实施进行监督。但考虑到城市总体规划是战略性规划，其战略性目的的实现，主要依靠制定下一层次“分区规划”以及制定再下一层次的“详细规划”来予以实施，因此，为了把对城市总体规划实施的监督成为有效的监督，需要建立对“分区规划”和“详细规划”的实施监督的法律机制，来保证地方人大监督权力的行使和实现。同时维护城市总体规划的法定性和严肃性。

　　对“分区规划”“详细规划”实施监督分为两部分，即一、对“分区规划”“详细规划”的编制与审批的监督，二、对“详细规划”具体实施的监督。因此，如何加强和完善地方人大对“分区规划”和“详细规划”进行监督，是解决地方人大有效监督城市总体规划实施的主要问题。按照现有的监督，仅是听听汇报，看看报告。缺少一整套有法可依可操作的机制，监督一是很难进行，二是很难有效进行。

　　因此，考虑到地方人大对城市总体规划实施监督有重大意义，首先应该解决监督依据，立法上清晰具体的明确对城市总体规划实施监督权限，地方人大的作用，具体的分两个部分，一、对“分区规划”“详细规划”编制与审批的监督；二、对“详细规划”实施的监督。监督人员应该有哪些方面人士参加，是定期监督还是随机监督，监督哪些内容，有何权限，按照什么方法，符合哪些程序，建立随时质询制度，监督会产生什么法律后果，如何追究有关政府部门和有关责任人的法律责任，以及要求有关方面限期整改的措施等。使监督工作眉目清楚，条理清晰。不至于监督人与被监督者在监督活动中内容不清、权限不明、责任不定，使监督流于形式，出现听听汇报，看看报告的情况，监督与不监督一个样。

　　法制建设与社会治理法治化中的思考地方人大对城市总体规划实施的监督是一种十分有效有力的监督，完善和加强地方人大对城市总体规划实施的监督是保障城市持续发展的重要手段。充分发挥地方人大人民性、代表性的作用，通过行使监督权使城市规划工作进入到一个正确实施、严格监督的良性循环状况。因此，有必要加快完善和加强地方人大对城市总体规划实施监督的法律机制，不要由于没有完善的监督机制，削弱地方人大在城市规划工作中的重要作用。

　　二、 完善和加强城市政府现有的内部监督机制

　　城市政府是城市总体规划的实施的主管部门，其依法行政管理水平如何是实施城市总体规划好坏的决定因素，因此，完善和加强城市政府现有的内部监督机制是保证实施城市总体规划重要条件。

　　实施城市总体规划前面已述，对城市政府来说，一、对“分区规划”“详细规划”的编制与审批，二、对“详细规划”具体实施的规划管理。对于城市政府来说，也需要在城市政府行政管理范围内加强和完善规划组织编制、规划审批、项目管理的政府管理人员加强监督，保障实施城市总体规划依法、正确地进行。这种监督就显得尤为重要，目前这种监督的形式表现为二种：

　　一、 上级政府对下级政府的监督，如行政复议、撤消决定、吊销执照或改变决定等。

　　二、 就是同级政府内部专设的监察部门，对政府管理人员在本部门依法行使行政行为是否依法和违法进行监督。

　　就现在的这种监察来说，上级政府对下级政府的监督由于受经济机制和行政体制的现状影响，监督力量很弱，特别是目前城市规划管理中两级政府两级管理的体制，各级城市规划管理主管部门隶属同级政府，向同级政府负责。因此上级政府规划主管部门对下级政府规划主管部门进行监督，很难发挥监督的作用。另一种监督，政府内部自己来加强监察自己的政府管理人员，由于受两级政府两级管理体制的影响，这种监督也只能是流于形式，依靠其对城市总体规划的实施进行有效监督目前尚不具备能力。

　　但是，政府的这两种监督也有其长，可以发挥与政府管理密切联系的这种关系，严格对规划的组织编制、审批；规划的实施项目管理的流程及管理人员的行为加强监督，但前提条件是行政首长对规划的执行是严肃的正确的，不因隶属关系变化而发生变化，出现偏差。因此，目前仍然应加强和完善这种监督，具体的就是落实“行政责任追究制”，分清每级行政管理人员的责任及其承担相应的不作为或乱作为的法律后果，行政责任界线，追究的程序，被追究人的权利，以及不执行行政责任追究制的领导人责任，同时，行政责任追究制的执行同样需要纳入地方人大的监督范围，地方人大加强对这项工作的检查、落实，确保城市政府内部形成一个有效的监督机制。

　　三、 建立相对独立的城市总体规划

　　实施的监督法律机制地方人大和地方政府依法监督机制各有所长之外，考虑到城市总体规划实施的专业性、具体性、繁重性以及利益代表的广泛性，尚应建立相对独立的城市总体规划实施的监督法律机制，调动社会各方面的积极性，补充地方人大和城市政府现有监督机制的不足之处。

　　这种监督机制许多地方已在进行，也取得一定的经验，但由于没有国家统一的法定依据，各行所事，只能进行着积极的探索。城市规划是城市发展的大事，涉及方方面面的利益，必须组织一个由方方面面人士参加的结构，共同实施对城市总体规划实施的监督，并且十分具体地分解城市总体规划的各项工作，将城市总体规划各项工作都纳入监督的视线。这个机构有别于地方人大和地方政府的监督，用一种利益上的利害关系来连接，所有成员在各自利益的角度，来对城市总体规划实施进行全方位监督，这是一种来自利益的有积极性的监督。

　　因此，更需要在立法上予以确定，调整各方在这种监督制度中的权利义务、人员构成、议事规则、监督手段、票决方法以及相关的法律措施，等等。主要通过由政府成员、社会专业人员以及一些社会其他成员的参加来解决监督的动力，政府管理人员在其中只起到一般成员的作用，这类组织结构的监督，监督的范围和内容可以广泛一些，如： 1. 对各类城市规划在审批前的审议意见；2. 对重大项目选址的审议意见；3. 对各类城市规划的管理规定和技术标准的审议意见；4. 对城市景观有重大影响的建筑物、构筑物的审议意见；5. 对城市规划实施管理的监督；6. 以及其他需要监督的事项。等等，把这种制度根据城市规划监督的特点用法律形式确定下来，与地方人大和地方政府的监督机制共同结合起来，形成一套分层次、分类型的监督机制，不断地去完善它。使对城市总体规划实施落实到每一天，每一项工作中去。

　　四、 关于加大对违反城市规划，造成

　　严重影响的法律惩处力度违反城市规划，对城市的发展以及对社会物质的浪费有其十分严重的后果，有的甚至是不可扭转的，对整个城市的可持续发展造成无可挽回的影响，而且这种后果的造成与责任人的主观故意和过失有十分紧密的联系，有的甚至与廉政建设有密切的关系，不对这种违反城市规划，造成严重影响的行为严惩不贷，难以显示法律的公平。国家在1997 年的刑法修改中，已将对环境的破坏、对土地的破坏列入国家刑法的惩处范围，起到了震慑的作用。对违反城市规划造成影响的损失应该说与对环境的破坏、对土地的破坏都是一种类型的破坏，对城市的发展都会造成严重的影响，因此，通过一定的途径应当建议国家有关立法机关，把对违反城市规划，造成严重影响后果的惩处列入刑法内容。如，擅自违法组织编制、审批城市规划，并造成严重影响的；擅自违法调整城市规划，并造成严重影响的；擅自违反城市规划，违法审批建设项目，并造成严重后果的；越权审批建设项目，并造成严重后果的；擅自违法建设，造成严重影响或后果的；等等，用刑法来参与调整违反城市规划的各种行为，保障城市总体规划的实施。

　　对于违反城市规划，已造成一定影响的，但还不需要用刑法来调整的，可以在地方性法规中增加一些规定，对一些单位和个人进行惩处，如加大行政责任的惩处力度，以及个人经济赔偿力度，甚至可以对违反行政责任追究制的执行做出惩处的规定。

　　上海市城市规划管理局·陶卓杰