摘要：我国现行土地法律制度以经济发展为基本理念， 重土地的开发利用而轻保护改善。这样的理念指导下的法律及其制度， 难以实现土地的可持续利用。有效地保护和改善土地、实现土地的可持续利用必须重新认识土地的价值， 树立新的土地发展观、效益观、安全观， 并以此为基础对土地调查统计制度、土地用途管制、土地利用规划制度、耕地特殊保护制度与土地征用制度进行完善。

　　关键词：土地法； 理念； 制度完善；

　　Abstract:

　　The existing land law system in China takes economic development as basic concept, laying stress on land development & utilization and paying less attention to land protection & improvement.The laws and legal system under the guidance of this concept can hardly realize the sustainable land utilization.In order to effectively protect and improve the land resources and to realize the sustainable land utilization, we must understand afresh the land value, establish new concepts for land development, efficiency, safety and on this bases to perfect the systems for land investigation & statistics, land usage management, land utilization planning, special protection of arable land, and land expropriation.

　　Keyword:

　　land law;concept;land;system improvement

      法律理念是法律的思想基础， 先进的法律理念催生科学的法律制度。我国现行土地法及其制度基本上是以经济发展作为其理念基础， 重土地的开发利用而轻保护和改善。这样的理念与制度忽视了土地的生态价值， 在实践中就是不惜牺牲土地的生态价值而追求土地经济价值， 结果是造成可利用土地数量的减少与土地质量的下降， 最终也将影响社会的稳定与经济的发展。因此， 更新土地法的理念、完善土地法律制度， 以便有效地保护和改善土地， 实现土地的可持续利用， 必须从理念上更新对土地价值的认识， 树立新的发展观、效益观和安全观。

　　一、现行土地法的理念及其认识根源

　　何谓法律理念？德国法学家考夫曼认为"法律理念是法律的最高价值。而此最高的价值是正义[1]."也就是说法律理念即是法律所追求的价值。施塔姆勒认为法律理念是指"在一定时空范围内具有特定社会历史内容的正义标准在法律中的实现[2]."我国有些学者认为法律理念是指"法的精神与法的实在之间的内在统一[3]."也有些学者认为法律理念是一种信仰， 要求人们相信存在着和能够实现一种有次序、效率和公平、正义的属于理想境界的社会， 并相信借助于法的调整和规范， 可以达到或接近于这种目标[4].还有些学者认为法律理念是对法律的本质及其发展规律的一种宏观的、整体的理性认知、把握和建构， 是一种理智的思想， 是一种办法、态度， 是认识论、方法论和本体论有机结合的产物[5].法律理念是法律所追求的价值与蕴含的精神向导。法律追求的终极价值是正义， 但不同的部门法有各自不同的具体价值追求。更具体一点来说， 体现在部门法中的法律理念就是指各个部门法所要实现的目标。

　　我国并不存在统一的土地法典， 有关土地的法律规定散见在众多的法律法规之中。因此， 土地法的理念或现实目标只能从这些法律法规中进行分析和提炼。现行的土地法律法规主要有《中华人民共和国土地管理法 （1998） 》、《中华人民共和国城市房地产管理法 （1994） 》、《土地管理法实施条例 （1998） 》、《中华人民共和国农村土地承包法 （2002） 》、《基本农田保护"条例 （1994） 》等。《土地管理法》的目的是"为了加强土地管理， 维护土地的社会主义公有制， 保护、开发土地资源， 合理利用土地， 切实保护耕地， 促进社会经济的可持续发展".《土地管理法实施条例》以《土地管理法》的目的为目的。《城市房地产管理法》以"加强对城市房地产的管理， 维护房地产市场秩序， 保障房地产权利人的合法权益， 促进房地产业的健康发展"为目的。《农村土地承包法》， 以"稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制， 赋予农民长期而有保障的土地使用权， 维护农村土地承包当事人的合法权益， 促进农业、农村经济发展和农村社会稳定"为目的。《基本农田保护条例》以"对基本农田实行特殊保护， 促进农业生产国民经济的发展"为目的， 从这些法律法规的目的不难看出， 现行土地法以维护国家对土地的管理和实现经济发展为其价值取向， 明显对土地的保护和改善关注不足。

　　现行土地法目的或者说价值取向固然有政治因素的影响， 但从根源上来说， 是对土地价值的片面认识， 只看到土地的经济价值而忽视土地的生态价值。土地作为环境要素的价值根源于它的自然属性。因此， 对土地价值的正确认识必须要有对土地自然的属性有深刻认识和全面把握。

　　土地的生态价值体现在两个方面：一方面土地为绿色植物生长提供最基本的养分来源， 是生物的能量之源， 另一方面土地及附着其上的生物作为整个生态系统的重要组成部分， 为人类和动植物的生存和发展提供了必要的生存空间和条件。土地生态价值之所以为人们忽视， 主要因为土地的生态属性是隐蔽的、潜在的。在土地生态系统处于平衡时， 人们不通过理论的抽象和假设， 无法体验到土地的生态价值， 只有当土地生态系统处于失衡状态时， 人们才能深感土地生态价值的实在性和重要性。从法律上确认和保护土地的生态价值， 改变现有土地法中只注重土地的经济价值， 实现土地法的"生态化", 既是对自然科学的尊重， 又是经济社会可持续法治的现实需要。

　　二、土地法理念更新

　　保障和促进国民经济的发展是法律的价值追求之一， 土地法也不例外。现有的土地法着眼于对土地权属的管理和土地经济价值的开发和利用。土地的利用方式往往是不可逆的。例如一旦将农业用地转换为工业用地， 就很难使土地恢复到转换前的状态， 重新用于农业生产。仅从经济价值来， 将农地尤其是市郊的农地转换为工业或建设用地， 可以带来比进行农业生产大得多的经济收入。但这只是眼前的经济利益， 当为了生态的稳定而要将土地恢复原状时， 所要花费的经济代价就是眼前经济收入的几倍甚至几十倍。此外， 农地对维护生态系统稳定所具有的价值则是工业、建设用地所没有的。人们往往没有将农地的生态价值记入农地转换后土地经济价值的损失之中去， 从而高估了土地用途转换所带来的经济价值增长。单纯追求对土地经济价值的开发利用， 而忽视对土地生态价值的保护， 是不可持续的发展方式。"健康的经济发展应建立在生态持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上"[6]."人类应在保护自然资源的质量和其所提供的服务的前提下， 使经济发展的净利益增加到最大限度".[7]然而， 人们对可持续发展观的理解上往往更多地关注"发展", 而且是经济发展。强调发展应是目的， 而对"可持续"关注不足， 其实可持续性具有更加重要的意义， 因为可持续性是发展前提和基础。可持续发展观指导下的发展不仅仅是指经济的可持续发展， 还包括生态的和谐稳定与可持续性。因此， 不仅要将可持续发展作为土地法的理念， 更重要的是将对可持续发展观的正确认识贯穿到土地法之中去。

　　土地的可持续利用内含对土地效益的追求。效益是指投入与产出或成本与收益之间的比较。效益标示着发展的质量。高效益的土地利用方式， 是土地可持续利用的前提之一。土地法对土地利用效益的关注也就成为必然。只不过土地法不能只关注土地的经济效益而忽视土地的生态效益。以可持续发展的要求来审视， 现行的土地法没能很好地反映土地的生态效益。可持续发展强调人口、社会、资源、环境与经济发展的整体性与协调性， 强调经济效益、社会效益和环境效益的统筹兼顾。土地本身不仅是重要的生产要素， 而且是人类生存的基础， 土地利用不仅有经济效益， 更有生态效益。土地对人类的食物安全保障、净化空气、绿化环境等方面发挥着巨大作用。土地带来的环境效益对市场来说是一种"外部性"效益， 因而为现有土地法律制度所忽略。这种"外部性"是一种正面效果， 但这种外部效益没有从土地的价格中表现出来， 因而土地的生态成本或没能得到反映， 或被大大扭曲。

　　安全是法律所追求的另一个重要价值， 只是不同的法律部门追求不同意义的安全。基于土地的重要性， 土地的安全是一国经济社会顺利发展的前提， 但现行的土地法集中关注的是土地归属的明确与土地使用权流转的有序， 对土地的生态安全则不够重视。生态安全是指"国家生存发展所必需的生态环境处于不受和少受破坏或威胁的状态[8]".如果人类的活动超越了土地的生态支撑能力， 人类生存和发展安全将会受到威胁， 社会经济的安全也就无从谈起。土地破坏带来的不仅是眼前经济利益的损失， 它对生态环境的间接影响所带来的后果具有不确定性， 可能造成无法弥补的损失， 并且是不可逆转的。为了防止这一后果， 有必要采用最低安全标准。世界银行资深经济学家赫尔曼·戴利提出的3条生态规则对完善土地法， 确保土地的生态安全具有重要的启示作用。这3条规划是："社会使用可再生资源的速度， 不得超过可再生资源的更新速度；社会使用不可再生资源的速度， 不得超过作为其替代品的、可持续利用的可再生资源的开发速度；社会排放污染物的速度， 不得超过环境对污染物的吸收能力[9]."

　　三、土地法律制度的完善

　　我国现有的土地法律制度主要有土地调查统计制度、土地用途管制制度、土地利用规划制度、耕地特殊保护制度和土地征用制度[10].

　　（一） 土地调查统计制度

　　土地调查是指国家有关部门对该行政区内土地自然条件、资源状况以及开发利用情况进行勘测， 从而弄清该行政区域内土地的基本情况的工作。其内容包括土地权属调查、土地利用现状调查和土地条件调查。土地统计是指国家对土地数量、质量、分布、利用和权属状况进行调查、汇总、统计分析和提供统计资料的工作。由此可见， 土地调查统计制度是其他土地法律制度的前提和基础。没有准确翔实的土地信息， 其它土地法律制度就是建立在虚幻基础上的空中楼阁。现行的土地调查统计制度强调的是不同类型土地间的总体平衡， 而忽视了不同类型的土地之间以及同一类土地不同区域之间土地质量及价值的定级与分类。这就为土地开发利用中破坏土地整体的生态功能留下了漏洞。不同类型和地域的土地的生态价值差别巨大。例如农地的生态功能和价值大大超过交通建设用地的生态功能和价值， 富饶农地的生态功能和价值就要超过贫瘠的农地。因此， 完善现行的土地调查统计制度， 有效地保护农地就必须加入土地分等、定级与估价的内容。农地价值是农地自然属性和经济属性的综合反映， 只有将农地的生态价值以及区位因素、交通条件和耕地便利条件等因素综合评估， 才可能建立科学准确的农地价格制度， 才有可能避免农地由于经济比较价格低而过度向建设用地转换的趋势。

　　（二） 土地用途管制制度

　　土地用途管制制度是指国家为了保证土地资源的合理利用， 使经济、社会和环境协调发展， 通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域， 确定土地使用限制条件， 土地所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的法律规定。我国的农地保护问题主要是农地向建设用地转化的问题。因此， 目前我国土地用途管制制度严格限制农地转为建设用地。这种思路是正确的， 但也存在着-些问题。一是土地用途管制制度执行不力， 仍有大量农地非法地向建设用地转化。这就需要完善农地的权属制度， 只有权利义务明确才可能调动农民的积极性， 切实维护农民的权益， 完善土地法律责任制度， 严格追究责任人的法律责任。 二是用途管制制度侧重强调保护耕地， 而忽视其它类型农地和未利用地的保护。毁林开荒， 围湖造田实际上是造成农地破坏， 农地整体生态功能下降的重要原因。因此， 必须严格控制不同类型农地之间用途的转换。三是用途管制制度重视农村集体农用地向城市建设用地的转换， 而对农村集体之内土地的用途转换关注不够。现在乡镇企业和联合企业对村农民集体农地的占用非常严重， 造成大量农地的破坏。因此， 在发展农村经济的同时必须重视农地的保护。这就需要国家对农业生产采取更优惠的措施， 确保从事农业生产的农民生活水平不断提高。

　　（三） 土地利用规划制度

　　土地利用规划是指调整土地利用规划活动产生的社会关系的同一类法律规范所构成的具有特定功能的有机统一体系。[11]它是实施土地用途管制制度的依据， 也是保护和改善生态环境以及土地可持续利用的重要保障。我国土地利用规划的不足主要表现在：

　　1.土地利用规划的权威性差。例如土地利用总体规划的法律地位就低于城市利用规划， 导致一些城市在编制城市规划时， 不切实际地盲目地向外扩张。

　　2.土地利用规划的科学性差。土地利用规划主要强调不同类型土地数量的总体平衡， 忽视了不同土地的质量和生态功能差异。这使土地利用规划制度的生态功能大打折扣。

　　3.不恰当地考虑市场机制的作用。对于土地这样重要的自然资源不能任由市场机制对其进行配置。因为土地的生态功能和价值是排除在市场机制调节之外的。这就必须加强规划的行政约束力和定力， 以避免市场主体对土地经济利益的盲目追求而造成土地的破坏。

　　4.现行土地利用规划的执行状况较差。这与土地规划的科学性差、内容比较空泛以及土地利用规划与城市建设规划不协调有关。但行政机关的权力缺乏有效的监督机制， 以及土地规划过程的单向性和非公开性是土地规划执行不力的主要原因。这就要求加强土地规划机关权力的约束， 完善法律责任机制；建立和完善土地利用规划中公民权利的法律救济制度， 确认有关土地规划行为的可塑性；行政机关在进行土地规划时， 必须听取相关公众的意见， 必要时举行听证；将土地规划的内容公开， 公众才可能监督实施。

　　（四） 耕地特殊保护制度

　　耕地特殊保护制度是由耕地占用补偿制度、耕地总量平衡制度， 基本农田保护制度以及土地复垦制度组成的一个制度体系。现行耕地特殊保护制度有以下几个方面需要思考和改进：

　　1.根据《土地管理法》第31条的规定， 国家实行占用耕地补偿制度， 非农业建设经批准占用耕地的， 按照"占多少、垦多少"的原则， 由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的， 应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费， 专款用于开垦新的耕地。但实际上缴纳耕地开垦费的多， 自己开垦补偿的少， 并且缴纳的耕地开垦费很大一部分并未真正用于耕地的开垦， 结果是"占的多， 垦的少", 耕地面积不断减少。这就需要省、自治区、直辖市人民政府制定详细的耕地开垦计划， 严格监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地， 确实保证耕地复垦费的专款专用。

　　2.耕地总量平衡制度对耕地质量不够重视。例如， 一方面地方政府可以在土地利用总体规划中把区位条件好的优质耕地划入建设用地区， 而在其它区域通过开垦新增耕地来实现总量平衡， 显然耕地质的差异是难以通过量的平衡来弥补的；另一方面， 法律规定耕地总量动态平衡只是省级人民政府的义务， 但同时又要求各地耕地年度占用与补偿平衡， 这就使很多地区将耕地总量动态平衡的要求实施到市、县、甚至乡镇， 明显与"因地制宜， 合理用地"相悖。因此， 耕地总量平衡制度还须将耕地质量的保持作为考量因素， 以便保证耕地整体生态功能的稳定。

　　3.基本农田保护区的覆盖面不够， 划定的农田数过少。基本农田只是我国全部耕地一部分， 此外有200万hm2的耕地随时有被占用的威胁。对基本农田进行保护的前提是该耕地被划为基本农田保护区。一些地方政府在划定保护区时， 往往把城市近郊、交通干线两侧优质高产耕地预留出来， 作为将来的建设用地， 而将边远地区、劣质耕地划入保护区。造成"划远不划近、划劣不划优"的倾向， 从而与基本农田保护制度的初衷背道而驰。因此， 完善基本农田保护制度一是要扩大基本农田的划定范围；二是按照可持续发展的"最低安全标准"和"优质耕地、优质保护"的原则， 细化基本农田的质量标准；三是可以建立永久性的基本农田保护区， 并立法规定占用永久性基本农田保护区内的耕地必须由全国人大常委批准或者只能永久作为农业用途。

　　4.土地开发复垦制度是为了确保宜垦荒地及工矿废地等农地后备资源优先用于农业用地， 以增加耕地总量， 控制其向非农建设用地转化。目前的土地开发复垦制度不注重土地开发复垦的效益。土地开发复垦通常是由土地所在地的单位与个人进行， 而这些当地的单位与个人有大多处于一无资金、二无管理和技术能力的状况。因此， 土地开发复垦的效益不尽人意。另外土地开发复垦制度对土地开发复垦后的用途没有做相应的限制性规定。实际上基本听任开发复垦者自己安排处置， 而没有严格依照法律优先用于农业生产。针对这些不足一方面可以组建专业性的土地开发复垦企业或机构， 提高土地开发复垦的效率；另一方面政府必须监督开发复垦后的土地的使用， 确保优先用于农业生产。

　　（五） 土地征用制度

　　为了有效地保护农地， 《土地管理法》对土地权利特别是农民的土地财产权利， 作了较大的补充。一是明确规定承包经营权30年；二是明确农村集体土地财产权的主体。但现有土地征用制度存在的缺陷和需要完善的地方也是明显的：

　　1.土地征用目的模糊。为"公共利益"需要可以征用集体所有土地， 但何谓"公共利益", 法律并没有明确规定。并且公共利益有直接与间接之分， 这就为有些人随意扩大对公共利益的解释， 任意征地， 谋取个人利益造成可乘之机。这就需要法律明确界定"公共利益"的范围。我国台湾的土地法规定， 原则上交通用地、学校用地、政府办公用地属公共利益的范围， 其标准就是看它是经营性的还是非经营性的， 经营性用地一律不属公共目的。我国土地法不妨借鉴这样的界定公益的方法和标准。

　　2.土地征用补偿费过低。农地征用的补偿费由政府单方规定， 不仅没有反映农地真实的经济价值， 农地的生态价值更是没有计算在补偿费之内。这不仅造成集体土地所有者对国家征用土地抵触情绪较大， 影响国家建设与社会安定， 更是加剧了农地向建设用地的转换。因此， 完善现有的土地征用制度， 有效地控制农地向建设用地转换， 必须完善土地的估计方法， 提高土地征用补偿费， 并将其中农地生态价值的部分设立专项基金用于农地的生态建设。

　　3.土地征用的程序不健全。在农地的征用过程中， 没有适当的程序制度使农地的所有者与使用者能有效地表达自己的意见和要求。而在国外一般都有与被征用者的协商程序和听证程序。如果协商不成， 还有对征用者的起诉程序， 以充分保证被征用者的合法权益。可见有效地保护农地， 还必须健全土地征用的程序制度。

　　参考文献
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