内政的实质是国家基于其管辖的领土而行使主权的表现，包括建立国家政权体制和建立社会、经济、教育、文化等制度，处理其立法、行政、司法事务，以及制定对外政策、开展对外交往等所有方面的措施和行动。内政一般以领土为基础，但内政不完全是一个地理概念。内政的范围不与领土范围完全相对应。判断某一事项是否属于内政，要看其是否本质上属于国内管辖的事项，考察其在该事项是否已经为国际法所规范和调整，以及相关行为是否违背已确立的国际法规则和其所承担的国际义务。