为贯彻落实党中央、国务院关于深化土地管理制度改革的决策部署，进一步健全完善以《土地管理法》为核心的土地管理法律法规体系，自然资源部起草了《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿），于2020年3月30日至4月30日面向社会各界征求意见。

律师认真研读草案，结合多年来在征地拆迁领域的实务经验，就该征求意见稿向自然资源部提出了具体的意见建议，希望能为提高该法的立法质量贡献一份力量。

律师提出的意见建议如下：
        （一）建议：在第二条【土地督察】中对土地督察失职的后果作出规定，增加土地督察的信息公布制度。 理由：《土地管理法》第六条对土地督察有规定，补充条例是对规定的细化，确认在五个方面并指定了具体的督察部门。但是该补充条例对督察失职的后果未做规定，建议能结合实际规定进一步的责任。此外，土地督察的信息公布制度也未体现。 

        （二）建议：在第三条【规划效力】中，增加第三款“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。” 
        理由：国土空间规划是对土地利用总体规划的升级，空间规划体制改革主要涉及土地利用规划和城乡规划，包括两类规划在功能、内容、标准、实施等方面的协调和整合，但改革的发起者却不是两类规划的主管部门，而是发展改革部门；而改革动因，也不仅仅是两类规划自身和相互间存在的问题，而是有着更为深层、复杂的体制矛盾。 
        从国际看，我们所说的空间规划更多地被称为城市规划、区域规划、国土规划或土地利用规划，其中，英美法系国家多称城市规划或区域规划，大陆法系国家和东亚地区多称国土规划或土地利用规划。它们之间在内涵上十分接近，一般只有规划范围的区别。 
        从国内看，中央文件层面首提空间规划是2013年十八届三中全会《决定》，即“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”。这一提法借鉴了欧洲国家的规划术语，同时也避开了我国主体功能区规划、城乡规划、国土规划的主次之争。 
        补充条例主要对规划效力、编制要求、规划审批、土地调查、分等定级、信息化做了一些细化的规定，同时规定，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。 

        （三）建议：第三章【耕地保护】中关于占补平衡的补充耕地质量问题，建议进一步细化。 
        理由：和之前旧的条例相比，耕地保护吸收了一些成功经验，如占补平衡、土地开发、土地整理、耕地保护补偿、责任目标考核等制度都做了进一步的细化规定。但实践中，补充的耕地质量很差，达不到平衡的效果，因此关于占补平衡的补充耕地质量问题，建议进一步细化。 

        （四） 建议：在第十九条【土地储备】中进一步明确土地储备的范围。 
        理由：目前修订草案中土地储备所指不明确。 

        （五） 建议：在第二十八条【土地征收启动公告、现状调查和社会稳定风险评估】中， 
        ① 将第一款中“征收土地启动公告应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，公告时间不少于五个工作日。”改为“征收土地启动公告应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内在显著位置通过公示栏公告及分户通知等方式发布，公告时间不少于五个工作日。” 

        ② 将第四款中“社会稳定风险评估结果是申请土地征收的重要依据。”改为“社会稳定风险评估应充分考虑被征地农民的意见，社会稳定风险评估结果是申请土地征收的重要依据。” 
        理由：土地是民生之本、发展之基，土地征收启动对被征地农民生产、生活影响重大，在被征地范围内显著位置通过公示栏公告及分户通知等方式将土地征收公告内容公而告之，可起到广而知之的作用，是对被征地农民知情权的有力保障。 
        征地程序能否顺利进展，被征地农民的意见和诉求能否得到充分地重视非常重要。实践中，社会稳定风险评估走过场的现象还大量存在，无视被征地农民的意愿也常常导致征地过程的社会稳定风险。所以，应切实加强征地的社会稳定风险评估工作，充分考虑被征地农民的意见，保障被征地农民的利益，尽可能降低社会稳定风险。 

        （六）建议：在第三十条【补偿安置公告】中， 
        ① 将第三款中“多数被征地的农村集体经济组织成员认为补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县（市）人民政府应当组织听证。”改为“多数（修改为30%以上的）被征地的农村集体经济组织成员认为补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县（市）人民政府应当组织听证”，在此款中增加“对听证过程中被征地农民提出的意见和建议是否采纳，县（市）人民政府应当书面回复并说明理由。” 

        ② 增加第四款“县（市）人民政府应当根据听证情况对征地补偿安置方案进行修改，并将修改后的征地补偿安置方案在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内再次发布公告，公告时间不少于三十日。” 

        ③ 增加第五款“对县（市）人民政府批准的征地补偿安置方案不服的，被征收土地的所有权人、使用权人、承包经营权人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。” 

        理由：征地补偿安置方案涉及到土地补偿标准、安置补助费标准、具体安置途径、安置措施等内容，事关被征地农民的切身利益，是被征地农民最为关心的问题，本条应明确征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的被征地农民多数的具体比例，以增强本法的可操作性。 

        本所律师参与代理的部分征地补偿安置方案的听证会案例中，虽然被征地农民对补偿安置方案提出了意见和建议，但也仅在听证笔录中予以载明，未见有政府部门的实质性答复，致使听证流于形式。因此，有必要对政府的书面答复义务作出规定。对被征地农民的意见和建议，符合法律规定的，政府应当采纳，并修改征地补偿安置方案，将修改后的征地补偿安置方案予以公告，以体现对被征地农民的知情权、参与权、话语权的尊重和保障。 

        对经政府批准的征地补偿安置方案是否可诉，司法实践中争议很大。一种观点认为，征地补偿方案本身未对被征收人的权利义务产生实质影响，不可诉。另一种观点认为征地补偿安置方案是确定土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。为解决争议，统一司法，此次修法应明确政府批准的征地补偿方案应当可诉。

（七） 建议：在第三十一条【征地补偿安置协议和决定】中， 
        ① 将第一款中“县（市）人民政府根据法律、法规的规定和听证情况确定征地补偿安置方案后，组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。”改为“县（市）人民政府根据法律、法规的规定和听证情况确定征地补偿安置方案后，组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人、承包经营权人签订征地补偿安置协议。” 

        ② 将第二款中“对个别未签订征地补偿安置协议的，县（市）人民政府应当依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定。”改为“对个别（删除个别二字）未签订征地补偿安置协议的，县（市）人民政府应当依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定。” 
        理由：物权法第一百三十二条规定，土地被征收的，承包经营权人有关获得相应补偿。农村土地承包法第十六条规定，承包地被依法征收、征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。承包经营权系用益物权，根据上述法律规定，因为征收导致承包经营权人的该用益物权消灭，有权获得相应的补偿，有权与征收方签订补偿安置协议。

（八） 建议：在第三十二条【征收申请审批】中，考虑要和第二十八条规定相互有考虑。 
        理由：补偿安置方案和决定都作出后，再做征地批复。如果批复未通过，那么土地的使用权人和所有权人的损失该如何弥补？

（九）建议：在第三十三条【土地征收公告】中， 
        ① 将第一款中“土地征收申请经依法批准后，县（市）人民政府应当发布土地征收公告，并组织实施。”改为“土地征收申请经依法批准后，县（市）人民政府应当作出土地征收决定并发布土地征收公告，并组织实施。” 

        ② 增加第二款“有批准权的人民政府作出的征地批准文件的有效期为二年，县（市）人民政府超过征地批准文件有效期作出的土地征收决定无效。” 
        理由：征地实践中，省以上人民政府作出征地批复但不实施征收；市、县人民政府组织主导并组织实施征收补偿程序，但法律也没有规定其应当作出土地征收决定。被征地农民维权过程中，一般对省级政府的征地批复提起行政复议申请，但作为征地责任主体的市县人民政府因不能成为征地争议的被申请人，常常选择逃避责任。为明确征收责任主体，有效解决征收土地争议，应规定市县人民政府应当作出征收决定，以达到诉讼（复议）标的及责任主体特定化目的。

（十） 建议：在第三十四条 【强制执行】中， 
        ① 将第一款中“被征收土地的所有权人、使用权人对土地征收不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”改为“被征收土地的所有权人、使用权人、承包经营权人对（县市人民政府作出的）土地征收（决定）不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。” 

        ② 将第二款中“被征收土地所有权人、使用权人在规定的期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在规定的期限内又不腾退的，由县（市）人民政府依法申请人民法院强制执行。”改为“被征收土地所有权人、使用权人、承包经营权人在规定的期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在规定的期限内又不腾退的，由县（市）人民政府依法申请人民法院强制执行。” 
        理由：同第三十一条修法建议。 

        （十一）在第三十五条【征地补偿费用】中，增加第五款“对农民住宅的补偿安置应保障农民的居住利益，确保农民居住水平不降低，并有利于生产、生活；对于已经纳入城市规划区的集体土地上的房屋，应当按照国有土地上房屋的补偿标准予以补偿安置。” 
        理由：征地过程中对宅基地上房屋如何补偿一直是争议很大的问题之一，为有效化解争议，对宅基地上合法房屋或者符合“一户一宅”建设面积标准的房屋补偿，应以确保居住水平不降低为原则，可以采取重置价格补偿加异地安排重建、提供房屋产权调换以及货币补偿方式安置；特别应当强调，房屋位于因历史原因形成的“城中村”、未达成补偿协议且被征收人诉请参照相邻国有土地上房屋评估价格补偿的，可以参照相近地段国有土地上相似房屋的市场评估价格确定货币补偿金额，但应扣除房屋合法占地面积对应的国有土地出让金额。