规章以下规范性文件（以下简称文件）是指行政机关根据法律、法规、规章的规定，在管理社会过程中，依法定授权和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令，在我国行政管理中具有非常重要的地位。行政机关大量行政行为都是直接根据行政规范性文件作出的。它不是行政立法，但接近行政立法。从另一角度讲，它与行政立法不存在实质性分界，现在法律授权制定文件的行政机关增多，且今天的文件明天可能就上升为规章，文件一般分为三类。

　　第一类是享有立法权的机关发布。这类文件虽然是享有立法权的机关发布，但因为该类文件没有具备立法的条件，没有达到立法的标准或没有经过立法的法定程序，所以不属行政立法的范畴。例如：国务院是有权发布法规的机关，享有立法权。但国务院发布的有些文件，没有经过合法的审议、审批、总理签署，最后以命令形式发布这些程序，另外，文件没有使用“条例”、“规定”、“办法”等名称，不符合行政立法的法定形式，故不属行政立法。

　　第二类文件由不享有立法权的国务院工作部门发布。例如：国务院办公机构、部分直属机构及部委归口管理的局机构等，法律未赋予它们制定规章的权利，然而它们行使着非常广泛的行政权力，发布了很多的文件。例如：国家工商总局就颁布了大量的文件，我们法院就是受益人。

　　第三类文件由地方各级行政机关发布，这类文件数量最多、领域最广泛，基层法院审判中需要选择适用最多的是这部分。

　　文件是依法的授权和程序制定的，具有法律效力，它在行政管理领域，对行政管理相对人具有拘束力和强制执行力；在行政诉讼领域，诉讼当事人可作论证具体行政行为是否合法的依据，人民法院进行合法审查后，可据此维持或撤销具体行政行为。另外，最高院司法解释规定可在裁判文书中直接引用合法、有效的文件。但是，文件的制定由于程序相对简便，加之制定机关可能就是最大利益人。例如，交通行政机关制定交通方面有关收费标准，税务机关制定某些税费标准，工商机关制定有关工商收费标准，特别是罚款，明交国库，实际绝大部分归自己，且制定的规定中，强调的多是行政管理相对人的责任，忽视行政机关的责任。例如，行政机关制定的若干文件，对行政管理相对人的行为有详细规范，但这些规范从未直接告知相对人，从未向社会广为告知，被处罚人被处罚后才知道有这些禁止性规定，而对行政机关的规范，就是在最后的章节里，有一个对直接责任人员给予行政处分规定，例如《卫生部办公厅关于进一步做好医院就典型肺炎诊疗工作中防止交叉感染工作的紧急通知》的最后部分是：“造成严重后果的，要严肃追究医疗机构主要责任人和相关人员责任。”此规定在实施中追究什么责任，怎么追究，根本不好实施。这些规定笼里笼统、模模糊糊，从没见到一个适用这些文件规定给予责任追究的案例。另外，文件的制定还有最大权利者的意志等制约因素。所以，文件的制定难免有不合法的情形。

　　在行政案件的审理中，文件虽然不属行政立法的范畴，但由于对行政相对人有拘束力和强制执行力，所以，又要和法律、法规、规章一并适用。故文件就存在着选择及合法性审查的必要。文件的制定首先要符合《宪法》、《立法法》的规定，即要有法律的授权并与立法精神一致，案件的审理必须以法律为准绳，所以法律必须遵照，依照诉讼法的规定、规章必须参考，文件不属立法范畴，文件只能结合考虑，一旦文件与法律、法规、规章相冲突则不合法而不能适用。其次，文件的制定是为了更好地实施法律、法规、规章，使其效力达到每一方面的实处，如果文件的适用无益于此或产生负面作用，则不应适用或不能适用。例如，《立法法》第八条规定“下列事项只能制定法律（六）对国有财产的征收”，也就是说对非国有财产的征收只能由国家法律制定有关规定，规章、文件均无权制定。但是，地方各级人民政府发布的征收公民私有财产的文件却屡见不鲜。对此，审理中应是不应适用的。

　　对于上述三类文件，第一类见之甚少，了解不够，只浅议基层法院常见的几种文件的适用。

　　1、法律授权制定文件的机关应制定而未制定，而地方权力机关授权地方人民政府制定的文件的适用。例如：《城市房地产管理法》授权国务院制定国有土地收益的标准。但法律授权的机关国务院始终没有制定相关标准，而我省人大授权我省县级人民政府根据当地实际制定国有土地收益标准，津市市人民政府在2003年至2005年分年度制定了我市国有土地收益征收标准的文件，对此文件如何看待？首先，该文件的制定有省人大法规的授权，有合法的依据，不违反《立法法》的规定；其次，法律授权国务院制定该土地收益征收标准，则土地收益必须征收，只是征收的多少由国务院确定，然而国有土地多、散、价格差别大，国务院制定统一标准实难进行。这样，在国务院未制定该土地收益标准的情况下，津市市人民政府根据实际情况分地段、分年度在法规的授权下制定相关标准，与法的精神一致，并且在我国土地资源日益紧缺的严峻形势下对该项法律的实施显属必要，在涉及此文件的案件审理中就应予适用。

　　2、法律授权相关机关制定而相关机关未制定相关规定，其他法定立法机关也未授权的行政机关制定的文件。这类文件严格地讲不合法，因其无法律的明文授权，但是因其与法的精神一致，对法律的实施起到了极大的辅助作用。该类文件的适用应当慎重考虑。例如：2004年8月28日，全国人大颁布的新修改的《公路法》第三十六条规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”，法律授权的机关国务院应制定而至今未制定相关规定。这样，一方面公路养护刻不容缓；另一方面，公路养护费用的征收又无依据，许多省市人民政府就在没有任何法律授权的情况下依据91年交通、财政、计划物价三部委的相关规章颁布了《养路费征收管理条例》的规章。我省的该条例第十八条规定“违反本条例规定，行驶的车辆拖欠交通规费的，不能当场补缴的，责令限期补缴，可暂扣其交通规费证件，没有交通规费证件的，暂扣车辆。”对于此规定，省交通部门在执行中，由于暂扣交通规费证件，没有扣车便于收取相关规费，于是省交通部门废除了交通规费证件的使用，而制定按月交纳规费的文件，即制定对凡欠费的车辆均直接扣车的文件，对于此文件在审判中是否适用，则应予商榷。再例如：今年9月1日实施的《义务教育法》第二条第三款规定，“实施义务教育，不收学费、杂费”，第四十条：“义务教育经费由国务院和地方政府保障”，对此，我省教育部门和财政部门制定文件规定，我省今年城镇义务教育对学生收费，乡村义务教育不收学费、杂费，很明显此文件违反法律规定，在适用中，陷入二难，不适用它，政府财政拿不出钱，义务教育的学校则因无钱办学难以运转，而有违义务教育法保障适龄少儿接受教育的权利的精神，适用它学校不正常运转，学生有书可读，但又违法，如此不知如何是好。

　　3、法律未授权任何机关制定，而地方政府机关制定的相关文件。例如：我国防洪法第四十九条规定防洪工程设施的建设和维护所需投资按照事权和财权相统一的原则，分级负责，由中央和地方财政承担。对此，有的县市级人民政府对防洪所需投资制定摊派、征收干部工资、百姓财产的文件，这些文件没有法的授权，违反我国关于立法、关于征收的法律精神，显属违法，不能适用。

　　在文件的适用过程中，人民法院在裁判文书中可引用，对不能适用的文件，人民法院不能在裁判文书中直接宣布文件违法或直接撤销它，只能提出司法建议或提出监督审查要求。

　　另外，因文件制定的机关不同或程序上的不完善，合法的文件同时适用产生的冲突，可参照法律、法规，规章之间冲突的规定。

　　1、不同级别文件冲突的适用，因行政机关实行下级服从上级的管理规定，为合乎权力行使运行规则，故上级的文件优于下级的文件。

　　2、平级文件的冲突，参照法律冲突的原则，优先适用特别文件、新文件，同属特别文件或新文件的，以属行政机关的职责权限范围或时间在后的优先适用。

　　综上，文件具有法的效力，公民、法人及其他组织，在进行各种活动中必须遵守文件规定，行政机关实施的行政行为必须依照文件规定，人民法院审理案件，应和规章一样参照。

　　张林